張亮亮1，陳志2

　　(1.首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院;2.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，并提出推進(jìn)要素市場制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。2020年4月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中又特別強(qiáng)調(diào)，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場。數(shù)據(jù)要素的市場化配置涉及數(shù)據(jù)的供給、需求、運(yùn)營和監(jiān)管四方主體，涵蓋確權(quán)、定價、交易、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，其中，通過確權(quán)形成明晰的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是要素市場化配置的首要環(huán)節(jié)。從數(shù)據(jù)主體指向來說，數(shù)據(jù)主要包括公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)三種類型。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)剛剛興起，消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)仍處于黃金時期，公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)有相當(dāng)大的比例由個人數(shù)據(jù)形成。要推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置，需加快個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定與利用，完善個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度。

　　一、新形勢下個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的兩大時代特征

　　數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)成為最重要的生產(chǎn)要素之一，為最優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置，首先需要界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，但應(yīng)注意，與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)不同，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有兩個突出的時代特征。

　　(一)新形勢下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不僅指數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，人格權(quán)也成為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的重要屬性

　　財產(chǎn)權(quán)包括以所有權(quán)為主的物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及在婚姻、勞動等法律關(guān)系中產(chǎn)生的與物質(zhì)相聯(lián)系體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利,用以保護(hù)財產(chǎn)利益。傳統(tǒng)的人格權(quán)包括姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利，主要保護(hù)精神利益。但當(dāng)個人信息資料數(shù)據(jù)化以后，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)開始擁有人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性。例如，歐盟于2018年5月開始全面實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)規(guī)定了知情權(quán)這一人格權(quán)，規(guī)定數(shù)據(jù)控制者必須以簡單清晰的方式向個人說明其個人數(shù)據(jù)是如何被收集處理的。

　　(二)個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵更加豐富

　　例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》便全面引入新型權(quán)利“可攜帶權(quán)”和“被遺忘權(quán)”。其中，“可攜帶權(quán)”條款規(guī)定用戶可以無條件將其個人原始數(shù)據(jù)從一個數(shù)據(jù)控制者處轉(zhuǎn)移至另一數(shù)據(jù)控制者。數(shù)據(jù)控制者不僅無權(quán)干涉用戶的此項權(quán)利，還需配合用戶提供電子形式的數(shù)據(jù)文本。例如，擁有可攜帶權(quán)的Facebook用戶可以將其帳號個人資料轉(zhuǎn)移至其他社交媒體。“被遺忘權(quán)”則規(guī)定，當(dāng)用戶依法撤回同意或者數(shù)據(jù)控制者不再有合法理由繼續(xù)處理數(shù)據(jù)時，用戶有權(quán)要求刪除數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)控制者不僅要刪除自己所控制的數(shù)據(jù)，還需負(fù)責(zé)刪除其公開傳播的數(shù)據(jù)，通知其他數(shù)據(jù)控制者刪除個人數(shù)據(jù)鏈接和復(fù)制件。這些新增的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)類型極大增強(qiáng)了作為數(shù)據(jù)主體的個人對其自身數(shù)據(jù)的控制能力。

　　二、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)利用與保護(hù)的三大困境

　　當(dāng)前，按照中央部署，深化要素市場化配置改革，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素自主有序流動，提高數(shù)據(jù)要素配置效率，我國對個人數(shù)據(jù)權(quán)屬的確權(quán)需求特別迫切，但在個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、利用與保護(hù)過程中存在三大難點(diǎn)。

　　(一)原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定陷入兩難

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅速發(fā)展使企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)記錄者獲得前所未有的調(diào)查研究能力，但這些原始數(shù)據(jù)及衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)到底歸數(shù)據(jù)記錄者所有還是個人所有，或者是雙方共有，難以界定。如果將這些原始數(shù)據(jù)及衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)完全界定給個人，則可能會因?yàn)榻缍ǔ绦蚍爆?、成本較高而影響數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致社會福利受損。如果將其界定給收集數(shù)據(jù)的企業(yè)，易出現(xiàn)如下問題。一是可能產(chǎn)生數(shù)據(jù)壟斷。壟斷了數(shù)據(jù)的企業(yè)由于信息不對稱可獲得巨大的競爭優(yōu)勢，并可利用這些優(yōu)勢來“殺熟”，獲取更多的消費(fèi)者剩余。例如，滴滴出行、攜程等平臺企業(yè)利用大數(shù)據(jù)對消費(fèi)者進(jìn)行近乎完全的“第一類價格歧視”，即對不同消費(fèi)者收取不同價格，實(shí)現(xiàn)利潤最大化，消費(fèi)者剩余完全被侵占，這一做法過去僅限于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論設(shè)想，但現(xiàn)在借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。二是是易侵犯個人隱私權(quán)。當(dāng)平臺獲得了過多的個人信息，就難免會侵犯隱私，甚至可能危害到公民的人身安全。而且擁有數(shù)據(jù)采集和分析能力的機(jī)構(gòu)有可能在個人不知情的情況下，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)主動獲取和利用個人隱私信息，使個人權(quán)利受到損害，但由于侵權(quán)行為難以發(fā)現(xiàn)、缺乏專門法律保護(hù)等原因難以依法維權(quán)。

　　(二)公共數(shù)據(jù)開放的“雙刃劍”效應(yīng)隱現(xiàn)

　　政府部門掌握的公共數(shù)據(jù)占全社會數(shù)據(jù)總量的80%以上，除公共服務(wù)設(shè)施等數(shù)據(jù)外，還涉及大量個人信息。政府發(fā)布公共數(shù)據(jù)時本應(yīng)充分保護(hù)個人信息的安全，但對公共數(shù)據(jù)的管理涉及數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、發(fā)布等多個環(huán)節(jié)，極易出現(xiàn)侵害個人信息安全的情況。目前，我國開始推動各級政府開放特定公共數(shù)據(jù)，允許第三方企業(yè)進(jìn)行挖掘，提升公共服務(wù)質(zhì)量。但公共數(shù)據(jù)開放本身是“雙刃劍”，其中的個人數(shù)據(jù)交由第三方挖掘并未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意，同時，基于公共數(shù)據(jù)的私人大數(shù)據(jù)挖掘?qū)嵺`并未受到有效的約束和監(jiān)管，公共數(shù)據(jù)中的個人數(shù)據(jù)被第三方侵權(quán)的風(fēng)險擴(kuò)大。

　　(三)對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)制過嚴(yán)可能會限制企業(yè)創(chuàng)新

　　以收益權(quán)為例。實(shí)踐中，平臺企業(yè)等數(shù)據(jù)記錄者或數(shù)據(jù)控制者可以在分析個人數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過改善服務(wù)、精準(zhǔn)營銷等增加收入。那么，平臺企業(yè)為收集和處理數(shù)據(jù)付出了成本，是否有權(quán)利得到收益?同樣，用戶是否因?yàn)榻灰讛?shù)據(jù)源自自身行為，可以主張自己的數(shù)據(jù)收益權(quán)?收益權(quán)成為個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定中的焦點(diǎn)問題。中消協(xié)的一項調(diào)查表明，大量互聯(lián)網(wǎng)公司的手機(jī)客戶端存在獲取的敏感權(quán)限無實(shí)際對應(yīng)功能的問題，近九成手機(jī)App涉嫌過度收集消費(fèi)者個人隱私信息用以謀取利益，部分互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)更是認(rèn)為中國消費(fèi)者愿意以隱私換便利。一系列個人數(shù)據(jù)相關(guān)事件引起熱議，反映出社會各界對數(shù)據(jù)收益權(quán)的關(guān)注。如果將收益權(quán)賦予平臺企業(yè)的用戶，則政府等第三方實(shí)施監(jiān)管的成本很高，同時，用戶自身也需要進(jìn)行事前談判、事中監(jiān)督，核實(shí)平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)收益，并做好維權(quán)準(zhǔn)備。較高的交易成本一方面可能使用戶獲益較少，另一方面，平臺企業(yè)也可能放棄處理數(shù)據(jù)，最終影響到整個社會的數(shù)字化創(chuàng)新。

　　三、對我國數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、利用與保護(hù)的四點(diǎn)建議

　　當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)目前正處于高速增長階段，5G、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的迅速發(fā)展將進(jìn)一步增加科技企業(yè)獲取個人數(shù)據(jù)的機(jī)會，進(jìn)而影響或誘導(dǎo)個人行為。但我國個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)與規(guī)制仍處于起步階段，缺乏頂層設(shè)計，立法相對于實(shí)踐大為滯后，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系亟需完善。

　　(一)厘清數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)記錄者的權(quán)利邊界，加快數(shù)據(jù)確權(quán)

　　對數(shù)據(jù)權(quán)利的設(shè)定和相應(yīng)的保護(hù)，要建立在準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)性質(zhì)判定和分類的基礎(chǔ)上。建議對于用戶提交的數(shù)據(jù)和用戶行為的記錄數(shù)據(jù)等原始數(shù)據(jù),首先用戶享有個人數(shù)據(jù)權(quán)，在用戶授權(quán)的情況下數(shù)據(jù)記錄者在授權(quán)范圍內(nèi)對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、利用。對于衍生數(shù)據(jù),首先數(shù)據(jù)記錄者享有數(shù)據(jù)處置權(quán);當(dāng)衍生數(shù)據(jù)涉及個人數(shù)據(jù)時,該部分?jǐn)?shù)據(jù)主體享有個人數(shù)據(jù)權(quán)，同時，從鼓勵創(chuàng)新的角度來看，可參考?xì)W盟的做法，將匿名數(shù)據(jù)產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定給企業(yè)。

　　產(chǎn)權(quán)的初始配置會對效率產(chǎn)生影響，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)機(jī)制應(yīng)鼓勵而非限制價值創(chuàng)造行為，從優(yōu)化資源配置角度，收益權(quán)可首先界定給平臺企業(yè)，同時保證用戶具有自己的信息不被平臺企業(yè)使用的權(quán)利。平臺企業(yè)的相對優(yōu)勢在于，數(shù)據(jù)會被自動記錄，不需要刻意收集，在個人隱私權(quán)得到保護(hù)的前提下，將收益權(quán)界定給平臺企業(yè)，將會產(chǎn)生更多社會價值。當(dāng)收集對人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)威脅較小的信息比如生活習(xí)慣等，用戶為獲得便利服務(wù)可不要求平臺企業(yè)支付費(fèi)用。如果當(dāng)平臺企業(yè)收集涉及到重要隱私或財產(chǎn)數(shù)據(jù)，用戶需要做特別準(zhǔn)備和深思熟慮的抉擇時，平臺企業(yè)應(yīng)向用戶支付一定的費(fèi)用，分享收益或補(bǔ)償人格權(quán)或財產(chǎn)權(quán)可能遭到威脅的風(fēng)險。

　　(二)盡快健全個人數(shù)據(jù)保護(hù)立法體系，激勵數(shù)據(jù)利用

　　近年來，如何在保護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為中國社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，但目前數(shù)據(jù)保護(hù)主要是從《合同法》與《反不正當(dāng)競爭法》的角度入手，保護(hù)思路已落后于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。立法可激勵數(shù)據(jù)權(quán)利人的持續(xù)創(chuàng)造,推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序的完善。目前全球已有近90個國家和地區(qū)制定了個人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律，中國在數(shù)據(jù)確權(quán)和保護(hù)方面的立法實(shí)踐已明顯落后，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快制定專門的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》，立法明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的邊界和責(zé)任。實(shí)行大數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分級安全保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對各行業(yè)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)安全治理。結(jié)合各行業(yè)數(shù)據(jù)的敏感程度、數(shù)據(jù)脫敏與否、數(shù)據(jù)可用性要求等對大數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行分類分級，采取不同級別的安全防護(hù)策略。規(guī)范大數(shù)據(jù)運(yùn)營企業(yè)的資質(zhì)要求，涉及國計民生、國家公共安全、能源、交通等敏感行業(yè)的大數(shù)據(jù)，需要具備國內(nèi)涉密資質(zhì)要求的企業(yè)才可開展數(shù)據(jù)采集、匯總分析、存儲等大數(shù)據(jù)運(yùn)營工作，并嚴(yán)格控制其應(yīng)用及傳播范圍。

　　(三)盡快明確統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理

　　從國家層面看，目前，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都有專門的數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而中國尚未有明確對數(shù)據(jù)保護(hù)與利用進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，多個部委針對本行業(yè)數(shù)據(jù)管理出臺了相關(guān)文件，一定程度上緩解了數(shù)據(jù)監(jiān)管問題，但難以進(jìn)行跨系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從地方層面看，目前已有25個省份成立大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)管理中心等大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，隸屬關(guān)系、機(jī)構(gòu)職能、運(yùn)行機(jī)制等等不一，跨區(qū)域跨系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。總體來看，前述管理體制機(jī)制的短板既有礙提升我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體治理效能，也不利于深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理國際合作。建議將數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管職能賦予國家市場監(jiān)督管理總局或組建統(tǒng)一的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立“行業(yè)行為準(zhǔn)則+法律法規(guī)”的雙重規(guī)范體系和“行業(yè)協(xié)會自律+政府?dāng)?shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的雙重管理體系，以監(jiān)督數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的貫徹和實(shí)施。

　　(四)發(fā)展優(yōu)先、兼顧規(guī)制，試點(diǎn)打造數(shù)據(jù)要素市場樣板

　　我國當(dāng)務(wù)之急是抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大機(jī)遇，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，建設(shè)數(shù)字中國。綜合考慮各地數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)，可在浙江、廣東等國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定、交易和規(guī)制積極開展先行先試，建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，形成數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的高地和樣板。在規(guī)制方面，歐盟出臺史上最嚴(yán)格數(shù)據(jù)保護(hù)條例，被認(rèn)為是隱私權(quán)的重大勝利，贊賞支持者眾多，我國對此應(yīng)理性對待，不宜照搬歐盟做法，應(yīng)在個人數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新之間追求平衡。歐洲在網(wǎng)絡(luò)科技上與美國有較大差距，對待數(shù)據(jù)安全態(tài)度也不同。美國的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)沿襲了其對于“法無禁止即可為”合同原則的堅持。而歐洲則體現(xiàn)了其對于合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容的關(guān)注，對于數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)力度更強(qiáng)。我國應(yīng)在歐盟模式和美國模式之間尋求折衷模式，對歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》涉及的各項權(quán)利進(jìn)行審慎研究和評估，逐步引入相關(guān)規(guī)制工具，分步推進(jìn)實(shí)施對數(shù)據(jù)知情權(quán)、可攜帶權(quán)、修改刪除權(quán)、被遺忘權(quán)等權(quán)利的保護(hù)和監(jiān)管。