傅晉華1，李燕2

　　(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院;2.江蘇省無錫市自然資源和規(guī)劃局)

　　黨的十八大以來，伴隨國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的大力推行，農(nóng)村“雙創(chuàng)”逐漸成為推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的新動能。十九大報告中明確提出“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，表明中央對農(nóng)村“雙創(chuàng)”在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中寄予厚望。但是由于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新本身均帶有極大的不確定性，全面認(rèn)識農(nóng)村“雙創(chuàng)”為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益和可能存在的風(fēng)險，將對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施大有裨益。

　　一、農(nóng)村“雙創(chuàng)”為鄉(xiāng)村振興帶來三大收益

　　改革開放以來，以農(nóng)民企業(yè)家農(nóng)村創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，成為中國農(nóng)村經(jīng)濟改革的偉大創(chuàng)造，形成國民經(jīng)濟“三分天下有其一”的局面。近年來，特別是黨的十八大以來，農(nóng)村“雙創(chuàng)”逐漸成為推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動能，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民增收致富帶來了許多實實在在的收益，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

　　(一)農(nóng)村“雙創(chuàng)”重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　產(chǎn)業(yè)興旺是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的首要目標(biāo)。要想實現(xiàn)該目標(biāo)，不僅要著力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，更要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。從當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢看，由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引發(fā)的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大多數(shù)屬于農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)范疇。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2018年我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入超過8000億元，吸引30億人次到鄉(xiāng)村休閑度假;農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額達(dá)1.3萬億元，吸納2800萬農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)村新經(jīng)濟正在我國農(nóng)村地區(qū)蓬勃興起。未來在農(nóng)村“雙創(chuàng)”和各種政策利好的驅(qū)動下，以各類農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為主要增長點的農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)勢必獲得更大快速發(fā)展。同時，按照增強農(nóng)業(yè)競爭力和提高農(nóng)業(yè)綜合效益的要求，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將在農(nóng)村地區(qū)獲得長足發(fā)展。因此，可以預(yù)見，未來我國鄉(xiāng)村將形成一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和融合發(fā)展的良性互動局面，有效支撐鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　(二)農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造鄉(xiāng)村就業(yè)新空間

　　“生活富裕”是十九大報告“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”總要求中和農(nóng)民息息相關(guān)的一個目標(biāo)。而要想實現(xiàn)生活富裕，最重要的就是實現(xiàn)農(nóng)戶家庭的充分就業(yè)。傳統(tǒng)上，土地是農(nóng)民的第一就業(yè)空間。但是，截至2016年底，已有大約7000多萬農(nóng)戶將自己家承包的土地進(jìn)行了全部流轉(zhuǎn)或部分流轉(zhuǎn)，總流轉(zhuǎn)面積占到農(nóng)民承包土地總面積的35%，說明農(nóng)民無法依靠土地實現(xiàn)充分就業(yè)。相對于第一就業(yè)空間，農(nóng)民到城鎮(zhèn)進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)是第二就業(yè)空間。但是，近年來新增外出農(nóng)民工數(shù)量明顯減少，自2010年已連續(xù)6年增長下降，2016年新增外出農(nóng)民工數(shù)量為50萬人，增長率僅為0.3%，可見第二就業(yè)空間也增長乏力。而由農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造形成的鄉(xiāng)村就業(yè)新空間則為第三就業(yè)空間。從當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢看，這一新就業(yè)空間容量巨大而且極具彈性。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查統(tǒng)計，目前各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)“雙創(chuàng)”主體已達(dá)到700萬人，而且有測算表明，一個返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可帶動近4個人就業(yè)，估算下來由農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造形成的新就業(yè)崗位可達(dá)到近3000萬個。

　　(三)農(nóng)村“雙創(chuàng)”矯正城鄉(xiāng)資源配置

　　新中國成立以來，特別是計劃經(jīng)濟時代，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”積累了大量建設(shè)資金，研究表明，從1953年實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷到1985年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷期間，農(nóng)民對工業(yè)化的貢獻(xiàn)大約是6000～8000億元。改革開放以后，市場化“閘門”開啟，但是在市場力量的作用下，各類資源要素自發(fā)地流向高回報率的工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在和城市的資源爭奪戰(zhàn)中往往落于下風(fēng)。以農(nóng)村人力資本流失為例，1978—2016年我國農(nóng)村勞動力外流26414萬人，而且這些外留勞動力大多是農(nóng)村“精英”，留下的大多是老弱婦孺。盡管從21世紀(jì)初開始，隨著農(nóng)業(yè)稅費的減免，國家層面不斷強調(diào)要對農(nóng)業(yè)農(nóng)村“多予，少取，放活”，但是事實上，反哺農(nóng)村大多靠行政手段推動，并未形成有效的長效機制。近年來，農(nóng)村“雙創(chuàng)”以市場化機制為基礎(chǔ)，通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素“倒流”農(nóng)村，有效矯正城鄉(xiāng)資源配置。從技術(shù)要素角度看，50%以上的農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體在創(chuàng)業(yè)實踐中運用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù);從人力資本要素角度看，各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員已達(dá)700萬人，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工比例為68.5%，農(nóng)村“雙創(chuàng)”人員平均年齡44.3歲，91.4%為男性，學(xué)歷為高中、職高或者大專的比例為40.7%;從資金要素角度看，農(nóng)村“雙創(chuàng)”帶動資金回流。以山東聊城為例，該市2010—2016年底共有16.33萬名農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，累計注冊各類市場主體約15萬個，累計投資30多億元。

　　二、農(nóng)村“雙創(chuàng)”在鄉(xiāng)村振興過程中可能帶來的四類風(fēng)險

　　相較于以往的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)浪潮，本輪農(nóng)村“雙創(chuàng)”最大的特征之一就是創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新緊密結(jié)合。創(chuàng)業(yè)中的創(chuàng)新性提高，一方面能夠增強創(chuàng)業(yè)企業(yè)的競爭力，但是另一方面也使得創(chuàng)業(yè)具有更大的不確定性，會給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來一定風(fēng)險，需要提前預(yù)防。

　　(一)“地”的風(fēng)險

　　本輪農(nóng)村“雙創(chuàng)”帶動了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。這些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)“落地”都需要土地空間，涉及到農(nóng)村要素配置關(guān)系、農(nóng)村土地權(quán)益與利益格局以及農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，可能帶來的用地風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，給耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)帶來新的壓力。包括鄉(xiāng)村休閑旅游等在內(nèi)的各類農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展都不可避免地會依托耕地和基本農(nóng)田來發(fā)展，特別是在一些大城市周邊，快速發(fā)展的農(nóng)村新業(yè)態(tài)“圈地”行為將會與城市周邊調(diào)整劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)形成較強烈的沖突。第二，農(nóng)區(qū)空間復(fù)合利用增多，給現(xiàn)行農(nóng)村土地用途管制制度帶來挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)融合是當(dāng)前農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的典型特征，大量為休閑觀光等用途服務(wù)的非農(nóng)用途設(shè)施建造在農(nóng)田或農(nóng)區(qū)，農(nóng)地復(fù)合用途增多，不按規(guī)定用途利用的現(xiàn)象隨之增多，給土地用途監(jiān)管帶來較大風(fēng)險。

　　(二)“人”的風(fēng)險

　　目前，我國農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體以返鄉(xiāng)農(nóng)民工為主，其人數(shù)比例占到68.5%。相對于下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的涉農(nóng)企業(yè)、科技人員、高校畢業(yè)生等主體，返鄉(xiāng)農(nóng)民工盡管熟悉農(nóng)村情況，但是在企業(yè)經(jīng)營管理、市場信息搜尋、創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)用等方面均處于劣勢，創(chuàng)業(yè)項目多為規(guī)模小、技術(shù)水平低、缺乏競爭力的微利項目，初創(chuàng)企業(yè)受市場波動和自然災(zāi)害的影響較大，創(chuàng)業(yè)面臨較高的潛在風(fēng)險。一旦創(chuàng)業(yè)失敗，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者往往無力開展“二次創(chuàng)業(yè)”，只能選擇再次外出打工，甚至有的創(chuàng)業(yè)者會因此而背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　(三)“錢”的風(fēng)險

　　在鄉(xiāng)村振興過程中，隨著農(nóng)業(yè)功能的不斷拓展，鄉(xiāng)村價值凸顯，各類社會資本參與鄉(xiāng)村開發(fā)的積極性高漲，這種由社會資本帶動的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)開發(fā)也是目前農(nóng)村“雙創(chuàng)”的一種重要模式。但是，資本下鄉(xiāng)不同于一般的商業(yè)活動，其涉及到農(nóng)民賴以生存的各類資源和最后的生計屏障，包括承包地、宅基地等，操作不當(dāng)很容易造成下鄉(xiāng)企業(yè)與農(nóng)民之間的矛盾與對抗，引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟和社會風(fēng)險。還有另外一種極端情況，就是下鄉(xiāng)資本不能與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立利益共享關(guān)系，和農(nóng)戶只是簡單的勞動雇傭關(guān)系和產(chǎn)品買賣關(guān)系，這類資本下鄉(xiāng)對振興鄉(xiāng)村益處不大，甚至對鄉(xiāng)村資源會帶來一定破壞。

　　(四)“環(huán)境”的風(fēng)險

　　改革開放后的首輪農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，推動了農(nóng)村工業(yè)化和經(jīng)濟增長，但是也給農(nóng)村環(huán)境造成了破壞性影響。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所涉行業(yè)大多為煉焦、造紙、水泥、印染等重污染行業(yè)，加之企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)落后，導(dǎo)致1989年到1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染物排放量迅速增長，主要污染物在全國工業(yè)污染物排放量中的比重快速上升，有些農(nóng)村地區(qū)污染狀況甚至處于失控狀態(tài)。對比當(dāng)前，由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引領(lǐng)的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，盡管產(chǎn)業(yè)形式以鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等第三產(chǎn)業(yè)為主，但是由此帶來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題亦不可忽視。以鄉(xiāng)村旅游為例，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，目前一些地方在開發(fā)過程中已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題，比如，由修建旅游配套設(shè)施引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)破壞問題;由野炊等各類鄉(xiāng)村旅游項目造成的農(nóng)村環(huán)境污染問題等等。上述由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引發(fā)的新的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境風(fēng)險如果不能提前管控，將對實現(xiàn)“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)是非常不利的。

　　三、政策建議

　　作為鄉(xiāng)村振興的重要源動力，農(nóng)村“雙創(chuàng)”在形成新產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)村就業(yè)、提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力等方面表現(xiàn)出了良好績效，但是也在“地”“人”“錢”“環(huán)境”等方面帶來一些問題和潛在風(fēng)險。為了進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村“雙創(chuàng)”正確服務(wù)鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略，建議有關(guān)部門從微觀、中觀、宏觀三個層面制定和出臺政策。

　　從微觀角度，政策制定應(yīng)著眼于提升農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體的創(chuàng)業(yè)能力和企業(yè)家素質(zhì)，使之在振興鄉(xiāng)村中能擔(dān)當(dāng)重任;同時，探索建立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險防范機制，為返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供“后盾”。當(dāng)前我國農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體仍以返鄉(xiāng)農(nóng)民工為主，知識結(jié)構(gòu)等自身能力素質(zhì)缺陷導(dǎo)致農(nóng)村創(chuàng)業(yè)失敗率較高。因此，建議一要加大對農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的培訓(xùn)力度，由中央和省級財政出資設(shè)立專門的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼計劃，通過培訓(xùn)切實提高農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者自身創(chuàng)業(yè)能力;二要探索建立返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險防范機制，將創(chuàng)業(yè)失敗者納入就業(yè)援助、社會保險和救助體系，防止因創(chuàng)業(yè)負(fù)債致貧而導(dǎo)致新的社會問題。

　　從中觀角度，政策制定應(yīng)在提升農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)持續(xù)創(chuàng)新能力和風(fēng)險管控方面有所作為，夯實鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)正處于農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的“風(fēng)口”，各種新模式不斷涌現(xiàn)，各類政策、資本聚焦于此，很容易形成產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)以及相應(yīng)的在用地、投資管理等方面的風(fēng)險。建議農(nóng)業(yè)、國土、科技等相關(guān)部門組成聯(lián)合指導(dǎo)委員會，結(jié)合鄉(xiāng)村振興總要求，針對農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村休閑旅游等目前快速發(fā)展且潛力巨大的農(nóng)村新業(yè)態(tài)，制定國家層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在土地使用、社會資本投資管理等關(guān)鍵領(lǐng)域嚴(yán)格控制風(fēng)險，防止產(chǎn)業(yè)過熱和侵害農(nóng)民利益的不良事件發(fā)生。同時，政策應(yīng)積極引導(dǎo)新技術(shù)和新商業(yè)模式在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中的有效應(yīng)用，延長產(chǎn)業(yè)鏈和深化產(chǎn)業(yè)融合，提升新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的持續(xù)創(chuàng)新能力。

　　從宏觀角度，政策制定應(yīng)重視農(nóng)村“雙創(chuàng)”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，既要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”，還要實現(xiàn)“生態(tài)宜居”。和之前新農(nóng)村建設(shè)的要求不同，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的發(fā)展要求提到了很高的位置，這使得新時代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展再不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時期以犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為代價。建議政府相關(guān)部門在出臺農(nóng)村“雙創(chuàng)”引導(dǎo)政策和做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，應(yīng)該優(yōu)先扶持對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)有益的項目和產(chǎn)業(yè)“落地”，同時嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。