王思敬1,2

　　(1.鐵道警察學(xué)院公安管理學(xué)系;2.華北水利水電大學(xué)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究中心)

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理論框架下的重要課題。理性審視當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀，查擺缺陷和不足，探究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。新時代，只有理性認(rèn)知城鄉(xiāng)二元關(guān)系，準(zhǔn)確定位城鄉(xiāng)發(fā)展預(yù)期，有效激勵城鄉(xiāng)要素互動，按需適配城鄉(xiāng)發(fā)展資源，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，從而有效落實和穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終解決長期困擾我國發(fā)展的“三農(nóng)問題”，為實現(xiàn)“兩個百年”中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”奠定扎實的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

　　黨的十九大報告指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決城鄉(xiāng)二元分化發(fā)展的重要舉措，是新時代我國為解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題而提出的新方略，對于探索復(fù)合型資源條件下的融合發(fā)展模式有著突出的借鑒價值。就目前來說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施在國家宏觀政策頂層設(shè)計、經(jīng)濟發(fā)展模型構(gòu)建、發(fā)展理念創(chuàng)新、資金籌措渠道、人力資本儲備等方面仍然處于初級階段，城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)資源的互補式融合也相對滯后，對于經(jīng)濟發(fā)展的促動、聯(lián)動效應(yīng)不明顯。這些都說明進(jìn)一步深入探討城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑十分重要、非常必要。

　　一、“鄉(xiāng)村振興”的科學(xué)內(nèi)涵和實踐需求

　　2019年3月8日習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面系統(tǒng)闡述。“黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總方針是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系?！笨倳浀闹匾v話，為我們深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展指明了方向、提供了根本遵循。

　　(一)理論視角的內(nèi)涵界定

　　從科學(xué)內(nèi)涵來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)工程，必須始終做到五個堅持，缺一不可：即堅持黨為全面工作領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持“三農(nóng)”協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持振興的全面覆蓋，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持因地制宜發(fā)展。黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，是一切“三農(nóng)”工作高效推開、高質(zhì)實施的根本保證;農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“三農(nóng)”關(guān)系的協(xié)調(diào)，則能激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展動能，形成良性工作機制;振興的全面覆蓋強調(diào)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的普適性與普惠性;城鄉(xiāng)融合是利用城鄉(xiāng)資源互補來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要目標(biāo)途徑;因地制宜則是鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略與“三農(nóng)”發(fā)展實際相契合的發(fā)展需求。

　　從多元關(guān)系來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須做到三個優(yōu)化：一是融合城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系。即發(fā)揮鄉(xiāng)村原料、資源優(yōu)勢支援、支撐城市發(fā)展，發(fā)揮城市技術(shù)、資本、市場優(yōu)勢引領(lǐng)、帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)互補互促、相得益彰。二是協(xié)調(diào)“三農(nóng)”內(nèi)部關(guān)系。即以發(fā)展農(nóng)業(yè)為核心，以發(fā)展農(nóng)村為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)農(nóng)民素養(yǎng)為手段，準(zhǔn)確定位“三農(nóng)”發(fā)展總目標(biāo)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。三是強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與時代需求的協(xié)調(diào)。即將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國家新政策、新要求結(jié)合起來，并生發(fā)出新的發(fā)展理念。如十六屆五中全會、黨的十七大分別曾就鄉(xiāng)村發(fā)展做出過綱領(lǐng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃，著力從生產(chǎn)、生活、鄉(xiāng)俗、村容、村級管理等方面進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的適應(yīng)性調(diào)整，提升鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展力。

　　(二)實踐需求的核心解讀

　　一是破解新時代主要矛盾的良方。2018年我國城鎮(zhèn)化率雖已達(dá)59.58%，但鄉(xiāng)村常住人口仍有56401萬人;全國居民人均可支配收入28228元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36413元，農(nóng)村居民人均可支配收入14617元(國家統(tǒng)計局，《2018年居民收入和消費支出情況》，2019)。農(nóng)村居民人均可支配收入僅約為全國平均水平的一半。在我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”的新時代，“三農(nóng)”工作以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為重心重點正是破解這一主要矛盾的良方。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須基于當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)、現(xiàn)狀、全國發(fā)展的大局需求而謀劃和推進(jìn)，并從難題破解中獲得更高的執(zhí)行效果，提升鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量。

　　二是城鄉(xiāng)發(fā)展動態(tài)平衡的需求。隨著中國特色社會主義的不斷發(fā)展，廣大尚未完全富裕的農(nóng)村居民對于美好生活的向往和需求更為凸顯;城鎮(zhèn)規(guī)模的日益擴張使得城市對食品、原料、土地和人才等資源的需求更為迫切。整體看來，中國城鄉(xiāng)之間政府公共投入差距大、發(fā)展步調(diào)不一致、發(fā)展資源不均衡、發(fā)展互動能力不太強的問題仍非常突出，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)摿εc可持續(xù)發(fā)展能力受限。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的價值就在于消除城鄉(xiāng)要素分配瓶頸、制度體制障礙、政策支持差異，破解城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實難題，滿足發(fā)展需求，增進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展動力。

　　三是城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系科學(xué)定位的需求。黨的十八大報告提出，要“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”更是著力于破解城鄉(xiāng)分化發(fā)展問題，進(jìn)一步深化了對城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的科學(xué)定位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須基于對當(dāng)前鄉(xiāng)村、城市發(fā)展的宏觀布局，必須全面改革人才、資金、技術(shù)、信息等要素和城市的溝通機制，建構(gòu)城鄉(xiāng)資源充分流動的良性機制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，為城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系提供新引向、新動能。

　　四是城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)設(shè)計的需求。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)為：到21世紀(jì)中葉，基本建成社會主義市場經(jīng)濟體系和經(jīng)營機制，經(jīng)濟增長由粗放型到集約型、由速度型向效益型轉(zhuǎn)變，建成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)牢固、工業(yè)發(fā)達(dá)、第三產(chǎn)業(yè)繁榮、高新技術(shù)發(fā)展、經(jīng)濟實力雄厚、科技教育先進(jìn)、人民生活富裕、社會穩(wěn)定、風(fēng)氣良好、環(huán)境優(yōu)美、人均主要技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)平均發(fā)展水平的現(xiàn)代化國家。這一目標(biāo)的達(dá)成，要求鄉(xiāng)村有一個跨越式的科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略按照跨度長短分為長期目標(biāo)與短期目標(biāo)(謝志強、姜典航，2011)。短期目標(biāo)主要是要在經(jīng)濟、公共基礎(chǔ)設(shè)施等主要領(lǐng)域補強農(nóng)村發(fā)展短板，確保短期內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展水平的大致協(xié)調(diào);其長期目標(biāo)就是逐漸構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展互生、互掣、互補的命運共同體、發(fā)展共同體，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好生態(tài)。

　　二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀診視

　　(一)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

　　自十六大提出并開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以來，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推出以后，我國廣大鄉(xiāng)村發(fā)展已然呈現(xiàn)復(fù)蘇并快速發(fā)展的態(tài)勢。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、人文居住環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展、鄉(xiāng)俗人情風(fēng)貌等都取得了較大進(jìn)展。這為下一步城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下了現(xiàn)堅實基礎(chǔ)。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)規(guī)劃正在逐步形成。當(dāng)前國家在鄉(xiāng)村振興這一大戰(zhàn)略下，又相繼通過精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等一系列舉措，從政策上充分支持、資源上充分供給，為鄉(xiāng)村振興營造良好的政策環(huán)境和制度支持。全國大部分地方城鄉(xiāng)建設(shè)都有了初步的統(tǒng)一規(guī)劃，橫向設(shè)計以村為發(fā)展單元，縱向編制則涵蓋市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四層級階梯，形成立體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展體系。有的地區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建構(gòu)發(fā)展共同體方面先行先試，取得了很大成效。編制對市區(qū)鎮(zhèn)村各單元的發(fā)展目標(biāo)、要求等做出明確規(guī)定，尤其在土地資源分配與產(chǎn)業(yè)布局方面設(shè)計科學(xué)化愿景，使得各單元充分發(fā)展、單元之間協(xié)調(diào)共進(jìn)，這些規(guī)劃為城鄉(xiāng)融合發(fā)展初步奠定了制度基礎(chǔ)。

　　鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施短板正在努力補齊。自十八大以來，我國加快了國家治理體系和治理能力建設(shè)，鄉(xiāng)村治理業(yè)已成為農(nóng)村發(fā)展全面提質(zhì)升級的主要保障和重要推手，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了較大變化，其中鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善尤為明顯。一是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的搭建。近年來大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成了垃圾處理點、污水排放管網(wǎng)、污水排放區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識大幅提升，鄉(xiāng)村人居安全顯著改善。二是道路網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)。隨著“村村通”工程的大力開展，鄉(xiāng)村道路硬化基本實現(xiàn)全覆蓋，且設(shè)置大量公交站點，增設(shè)太陽能路燈等，為鄉(xiāng)村居民出行及物流通暢提供了較大便利。三是休閑設(shè)施的建設(shè)。近十年來，我國大部分鄉(xiāng)村休閑廣場開始建設(shè)并不斷推開，為農(nóng)村居民提供了較為完善和便利的休閑和健身鍛煉場地，提升了農(nóng)村居民生活獲得感和幸福指數(shù)。

　　城鄉(xiāng)資源要素流通機制正在不斷健全。十八大以來，黨和國家秉持“市場對資源配置起決定作用”的理念，在構(gòu)建暢通城鄉(xiāng)資源要素流通機制方面做了大量卓有成效的工作。目前，全國大部分鄉(xiāng)村都進(jìn)行了土地確權(quán)，農(nóng)村集體資產(chǎn)也基本完成了登記工作。這些基礎(chǔ)性工作的順利開展和完成，為建立相對統(tǒng)一、便捷、高效的土地等集體資源流通市場提供了基本條件。目前，國家正在大力推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)分置”和土地資源自主流通制度，鼓勵城市資本、科創(chuàng)人員下鄉(xiāng)投資、創(chuàng)業(yè)等制度建設(shè)。這些制度的制定和出臺，必將大大促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的市場化流通，實現(xiàn)城鄉(xiāng)集體資產(chǎn)規(guī)范化治理，有利于我國城鄉(xiāng)發(fā)展更為協(xié)調(diào)、不斷融合。

　　城鄉(xiāng)治理體系正在不斷優(yōu)化。改革開放41年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展所取得的歷史性成就得益于國家治理體系和治理能力的不斷現(xiàn)代化。新時代要打造中國發(fā)展的“2.0”版，須進(jìn)一步發(fā)力，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的完全現(xiàn)代化，以提升政府行政效能，強化行政執(zhí)行力優(yōu)勢;增強政府宏觀調(diào)控能力的同時促進(jìn)市場活力;培育法治精神，形成社會共識;打造健康制度環(huán)境，保持社會良性運轉(zhuǎn)(王炳權(quán)，2019)。當(dāng)前，適應(yīng)新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系主體框架初步建立，城鄉(xiāng)治理能力正在逐步提高，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了有力的組織保障。一是以共建共享共治為特點，基層治理體系基本建成，這是實現(xiàn)基層治理網(wǎng)格化、無死角的重要成果。二是聚焦治理系統(tǒng)打造，鄉(xiāng)村治理能力逐步提升。部分鄉(xiāng)村正在引入社會服務(wù)管理系統(tǒng)，設(shè)置“一站式”服務(wù)大廳，并實施“一村一律師”制度，這些措施大大增強了基層治理法治化能力。三是將隱患排查及矛盾重點排解結(jié)合起來，由點及面，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)社區(qū)的科學(xué)化管理。這些都將為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供良好的制度保障和安全環(huán)境。

　　(二)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實困境

　　城鄉(xiāng)“二元認(rèn)知理念”根深蒂固。黨的十八屆三中全會《決定》指出,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙(武廷海，2013)。不可否認(rèn)的是，長期以來，由于認(rèn)知上的偏差，我國將農(nóng)村的功能角色定位為“城市發(fā)展的服務(wù)方”。在這種觀念支配下，本應(yīng)“兩條腿走路”的城鄉(xiāng)發(fā)展步調(diào)始終不一致、不協(xié)調(diào)，“一條腿長、一條腿短”的現(xiàn)象十分突出，使得本就差距巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展水平被進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的“二元化”。波瀾壯闊的改革開放雖然始自農(nóng)村，但其重心始終放在城市區(qū)域。由此，長期以來決策者與執(zhí)行者形成了城鄉(xiāng)角色功能的固化認(rèn)知，認(rèn)為即便國家加大“三農(nóng)”扶持、投入力度也僅僅是為了確保區(qū)域均衡發(fā)展，并不是“二元時代”的終結(jié)。此外，由于城市先天的教育、人才、技術(shù)、交通與資本的優(yōu)勢，區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟及文化中心只能是城市而不可能是鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展只能做到相對統(tǒng)一，難以實現(xiàn)絕對一體化。人們這種過時的認(rèn)知理念對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的理解形成一定障礙，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施也不可避免地產(chǎn)生消極影響。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃落地難。近十年來，我國大部分省份都基本制定了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)空間也正在形成科學(xué)合理的整體布局，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。相較于傳統(tǒng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一新規(guī)劃中都增添了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、土地發(fā)展規(guī)劃及特色小鎮(zhèn)等專項規(guī)劃項目，并同時為鄉(xiāng)村生態(tài)的良好保持注入機制活力。但不可忽視的是，一方面精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等這些規(guī)劃存在各自為政、各行其是的現(xiàn)象，彼此銜接性差，或重復(fù)規(guī)劃或機制之間留有真空地帶，城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃難以真正高效執(zhí)行。同時，城市技術(shù)、資本的注入雖然為農(nóng)村發(fā)展提供了基本的基礎(chǔ)支撐，但部分規(guī)劃因為不那么“接地氣”而出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。如鄉(xiāng)村交通與管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃需要兼顧專項資金、規(guī)劃線路拆遷、方便適用等諸多問題，其在執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)各種阻滯因素，且不甚切合農(nóng)村實際的大肆建設(shè)往往造成鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營與管理開支持續(xù)增大，供給大于需求而造成資源浪費等。

　　一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展滯后。依照規(guī)劃布局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的最大特點就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。近年來，在城市空間擴張土地資源日益緊張的背景下，隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)的興起，鄉(xiāng)村與生俱來的資源優(yōu)勢形成了獨特的吸引力，為其他產(chǎn)業(yè)的扎根形成資本“洼地”。但迄今為止，廣大鄉(xiāng)村，尤其是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合仍然停留在初級階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于種植戶分散化導(dǎo)致機械集約化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品基本還是局限于普通品種的種植，產(chǎn)品質(zhì)量不高、附加值低，“一家一戶”的傳統(tǒng)經(jīng)濟單元難以帶給廣大鄉(xiāng)村居民足夠高的收入。同時，工業(yè)生產(chǎn)雖然有相對較為充足和比較廉價的勞動力優(yōu)勢，但受到土地資源、交通物流、技術(shù)人才等方面的制約，其生產(chǎn)輸出成本增大，且生產(chǎn)加工層次較低，產(chǎn)能不高。再者旅游業(yè)層面，鄉(xiāng)村觀光旅游、養(yǎng)生旅游、教育旅游等正在逐步興起，但限于區(qū)域統(tǒng)籌能力不足，“小、散、差、亂”現(xiàn)象比較突出，其專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化程度不夠，導(dǎo)致難以在短期內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)盈利，發(fā)展后勁不足。

　　城鄉(xiāng)發(fā)展資源互動性不足。經(jīng)過41年的改革開放，我國鄉(xiāng)村和城市的軟、硬實力都獲得了長足發(fā)展。此階段，城鄉(xiāng)雖然“二元”分割，但各自沿著自己的軌道不斷發(fā)展，均取得了輝煌成就。但不可否認(rèn)的是，城市在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、資本積累、投融資能力、生產(chǎn)要素吸引力等方面相對于廣大鄉(xiāng)村具有了絕對的優(yōu)勢。鄉(xiāng)村僅在人力資源、土地資源儲備方面有“優(yōu)勢”。二者各自的資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢本來互補性非常強，但實際來看，城鄉(xiāng)間、行業(yè)間發(fā)展存在明顯的“鴻溝”。由此導(dǎo)致城市資金閑置找不到“出路”而農(nóng)村亟需“補血”但沒著落，農(nóng)村勞動力資源大量“閑置”而城市出現(xiàn)“用工荒”等問題。這種城鄉(xiāng)雙方資源的局部“緊張”，使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)因技術(shù)落后、資本不足而生產(chǎn)能力不強，城市因用工成本、用地成本攀升而生產(chǎn)成本支出升高。此外，由于城鄉(xiāng)資源要素融合發(fā)展的不足，加上城鄉(xiāng)社會保障政策方面存在的顯著差異，農(nóng)村居民進(jìn)入城市工作、生活尚無法得到與城市居民相等同的教育、醫(yī)療等便利條件，城市資本向鄉(xiāng)村流動時也基本無法得到土地要素等資源的保障。一句話，迄今為止，城鄉(xiāng)雙方資源無障礙互通機制尚未建立起來。

　　三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索

　　(一)理念進(jìn)化：理性認(rèn)知城鄉(xiāng)二元關(guān)系

　　在長期的“二元”發(fā)展格局下，城市、鄉(xiāng)村基本發(fā)展成為兩個相對分立的經(jīng)濟體。此期間，廣大鄉(xiāng)村為城市發(fā)展提供了足夠的原材料、豐富的人力資源和一定的資金積累，但城市對于廣大鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展的反哺卻較為有限。不可否認(rèn)，這種布局曾經(jīng)為中國城市的建設(shè)、發(fā)展以及快速城鎮(zhèn)化提供了堅強的物質(zhì)保障，但同時也造成了廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重滯后。在實施新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，理念的進(jìn)化是先決條件。作為城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃者的決策層，首先要理性認(rèn)知城鄉(xiāng)兩個經(jīng)濟區(qū)域各自所擁有的資源稟賦，同時深度反思城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的消極作用;其次，要在立足于資源互補、優(yōu)勢共享、互促共榮的基礎(chǔ)上，建構(gòu)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展框架，從理念上堅決摒棄城市、鄉(xiāng)村割裂的“二元論”;第三，要堅持動態(tài)審視城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，無論資源供給還是人才支撐等都必須以整體發(fā)展為大前提，防止因供需失調(diào)而造成新的發(fā)展失衡問題發(fā)生。

　　(二)科學(xué)規(guī)劃：準(zhǔn)確定位城鄉(xiāng)發(fā)展預(yù)期

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃與實際資源條件的剝離是影響發(fā)展質(zhì)量的重要因素(段永清，2018)。一方面，不同的規(guī)劃制度之間要有常態(tài)化、動態(tài)化的協(xié)調(diào)聯(lián)系，既要擯棄重復(fù)規(guī)劃問題，又要及時補位其間真空地帶，建立相對科學(xué)、有機統(tǒng)一的發(fā)展整體。要建立規(guī)劃聯(lián)動整合機制，各職能部門在進(jìn)行規(guī)劃時要嚴(yán)格上報審核程序，最大程度提升規(guī)劃兼容性、準(zhǔn)確性、完整性。另一方面，要恪守公平發(fā)展原則，準(zhǔn)確定位好城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，城鄉(xiāng)并重推行規(guī)劃編制，建設(shè)用地指標(biāo)尤其要兼顧農(nóng)業(yè)農(nóng)村需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同享同建共生共榮。同時，還應(yīng)該強化國土局或規(guī)劃局職能地位，實現(xiàn)“一局統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)規(guī)劃”，要明確各相關(guān)部門職能職責(zé)，履行好各自職能同時，更能從專業(yè)角度對整體規(guī)劃提出合理化建議，從而提高規(guī)劃科學(xué)度。

　　(三)深化改革：有效激勵城鄉(xiāng)要素互動

　　城鄉(xiāng)要素的互動，體現(xiàn)了現(xiàn)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切需求。傳統(tǒng)意義上，城鄉(xiāng)要素的互動主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村向城市的流動。新時代鄉(xiāng)村振興大背景下，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須從機制體制上破除要素向農(nóng)村流動的壁壘，尤其在人才、土地、資金、技術(shù)等方面要給予充分、優(yōu)質(zhì)的支持。一是要利用土地“三權(quán)分置”改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等契機，引導(dǎo)城市資本、專業(yè)人才及先進(jìn)技術(shù)流動向農(nóng)村;二是要創(chuàng)新建立金融支持體系，在農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)設(shè)置專項性農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，用于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村基建提質(zhì)改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等領(lǐng)域，支持農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展動能;三是要深化農(nóng)村土地補償制度改革，堅決規(guī)范土地征用行為，持續(xù)提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，為被征地農(nóng)民提供必要的再就業(yè)資本與機會;四是要繼續(xù)深入推進(jìn)戶籍制度改革，即適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，為城鄉(xiāng)居民建立一致的戶籍，以確保鄉(xiāng)村居民進(jìn)入城市后能充分享受到公平的教育、醫(yī)療及就業(yè)等機會。

　　(四)政策兜底：按需適配城鄉(xiāng)發(fā)展資源

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于政策的依附需求是顯而易見的。一是要加大落后地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)方面的政策支持力度，尤其是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等層面的設(shè)施建設(shè)、體系建設(shè)，要重視職業(yè)農(nóng)民再教育問題，提升其職業(yè)素養(yǎng)。二是要在政策上對疏通城鄉(xiāng)要素流動給予足夠支持，尤其要全力支持專業(yè)管理人員及技術(shù)人才向農(nóng)村區(qū)域流動，為不斷加快農(nóng)村薄弱地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供人才保障和智力支持。三是要加強同行業(yè)同領(lǐng)域同產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)空間的合理化布局發(fā)展，并建立內(nèi)部溝通交流機制，加強實體經(jīng)濟與電子商務(wù)的融合，構(gòu)建高產(chǎn)值、高品質(zhì)、高附加值的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　當(dāng)前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是中國特色社會主義進(jìn)入新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏觀理念指引。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐路徑。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，既要打破城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度、政策壁壘，同時還要解決二者之間發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題。實踐中，要真正把廣大鄉(xiāng)村放在與城市平等的地位，并從過去鄉(xiāng)村被動接受反哺轉(zhuǎn)變到今天廣大鄉(xiāng)村的主動作為、積極有為，要把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為一個整體來謀劃，作為一項戰(zhàn)略去推進(jìn)，作為一項工程去建設(shè)，作為一項使命去完成。

　　【基金項目】

　　本文為2019年度河南省重點研發(fā)與推廣專項軟科學(xué)研究項目“河南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及發(fā)展路徑研究”(192400410265)、2018年河南省高等學(xué)校重點科研項目“新型城鎮(zhèn)化背景下河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)研究”(18A630042)、2017年國家社科基金重點項目“生態(tài)價值觀視域下返鄉(xiāng)農(nóng)民工綠色創(chuàng)業(yè)意愿及政府扶持機制研究”(17ASH011)階段性成果。