文/張傳波 于喜展 隋映輝(山東科技大學科技經(jīng)濟與管理研究所)

　　資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型與可持續(xù)發(fā)展是一個全球性問題，也是一個世界性難題。國外對資源型城市的研究起源于20世紀二三十年代，但到20世紀60年代煤炭城市率先出現(xiàn)衰退時，資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型問題才成為國外學者研究的焦點。黨的十九大明確提出支持資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展。進一步明晰國內外資源型城市轉型發(fā)展問題，總結轉型發(fā)展模式以及政策共性與差異，對于加快我國以創(chuàng)新驅動為支撐、以信息化為手段的產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展具有重大的意義。

　　一、 資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型現(xiàn)狀

　　資源型城市的出現(xiàn)和轉型是工業(yè)化進程中的普遍現(xiàn)象，所以資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型問題在世界許多國家都存在。不同的是，各國對資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的應對模式和政策卻各不相同。較為成功的模式有以高科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的法國洛林模式，以大項目引進帶動產(chǎn)業(yè)調整的英國威爾士模式，以人力資源開發(fā)促進資源型產(chǎn)業(yè)轉型的德國魯爾模式，以自身優(yōu)勢發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)區(qū)的日本九州模式，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸和高新技術企業(yè)發(fā)展實現(xiàn)城市綜合發(fā)展的美國休斯敦模式等。當然，國外資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型也有像日本夕張、前蘇聯(lián)的巴庫等失敗的案例，而即便是產(chǎn)業(yè)轉型相對成功的資源型城市，也只是取得了轉型發(fā)展的階段性成功。這些城市仍然存在失業(yè)率高、人才匱乏、產(chǎn)業(yè)替代未解決、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩等一系列問題。與此同時，世界經(jīng)濟格局正在發(fā)生變化，經(jīng)濟全球化和產(chǎn)業(yè)分工、資本重組進程加快，以信息化、智能化為先導的產(chǎn)業(yè)結構調整加快，昭示著各國資源型城市轉型發(fā)展迫在眉睫。

　　在我國，資源型城市的問題尤為突出，產(chǎn)業(yè)轉型任務更加艱巨。我國共有資源型城市118座，占城市總數(shù)的18%，國家宏觀經(jīng)濟調查報告顯示，這些城市曾為國家提供了93%的煤炭、80%的鐵礦石、70%以上的天然氣。自1949年以來，其生產(chǎn)總值長期占全國國內生產(chǎn)總值的24%以上，雖然目前這一數(shù)字有所下降，但對國民經(jīng)濟的貢獻率仍高達60%。近年來，有1/4的資源型城市面臨資源枯竭，2/3的礦山進入中老年期。據(jù)國家權威部門公布，按目前的開采水平，我國有色金屬已探明的可采儲量大多只夠開采20年。2010年我國關閉335座礦山，產(chǎn)能消失4955萬噸，占總產(chǎn)能的35%。銅、鎳、鈷等礦產(chǎn)品供求矛盾更加突出，鋁土礦、鉛、鋅等一大批礦種將出現(xiàn)嚴重短缺，2010年45種主要礦產(chǎn)只剩23種可滿足需求，到2020年則下降為6種，而今后20年中國加快實現(xiàn)工業(yè)化的過程中，石油、天然氣、銅、鋁等礦產(chǎn)資源累計需求總量至少是目前儲量的2至5倍。資源供需矛盾的日益突出，不僅對中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展造成影響，更嚴重威脅著對資源有高依存度的資源型城市發(fā)展。

　　目前，我國資源型城市在經(jīng)濟上普遍存在著產(chǎn)業(yè)結構單一、持續(xù)增長乏力、經(jīng)濟效益低下等問題，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)比重居高不下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值的比重一般超過60%，規(guī)模以上工業(yè)增加值中重工業(yè)占九成，重工業(yè)增加值中加工工業(yè)僅占一成。雖然，近年來許多資源型城市加快產(chǎn)業(yè)轉型，新建了一批高新技術項目，但科技產(chǎn)業(yè)化的能力并未完全釋放出來，資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨大”、產(chǎn)業(yè)鏈條短、可持續(xù)發(fā)展能力弱等問題并未能徹底解決。

　　在社會發(fā)展方面，資源型城市再就業(yè)問題突出，城市建設滯后，人才和資金短缺。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會調查，全國面臨資源枯竭威脅的礦山400多座，直接涉及300萬礦工的就業(yè)，而這些職工技能單一，地方吸納再就業(yè)的能力又差，就業(yè)與再就業(yè)面臨極大困難。與此同時，與煤電相關的地方企業(yè)也面臨關閉停產(chǎn)。有關調查表明，我國礦工收入已從過去的各行業(yè)之首倒退到各行業(yè)之末，人均年收入僅為最高行業(yè)的1/9，貧困集聚和代際相傳造成社會矛盾激化。此外，許多資源型城市由于先天不足造成基礎設施建設成本較高，又因是緣礦而建，難以進行科學規(guī)劃，導致城市建設滯后，缺乏吸引資金和人才的環(huán)境優(yōu)勢，因而普遍存在資金和人才短缺的問題。

　　生態(tài)環(huán)境方面，由于我國小礦山所占比例較大，受利益驅使長期采取粗放的開采經(jīng)營模式，導致資源浪費嚴重。如占全國煤礦總數(shù)90%以上、產(chǎn)量超過1/3的小煤礦資源回收率只有10%～15%，全國平均綜合回收率僅為30%，與美國58%的平均水平相差甚遠。許多資源型城市的環(huán)境質量惡化，如山西太原等城市長期位列中國環(huán)境檢測總站公布的嚴重污染城市“黑名單”。全國每年礦業(yè)生產(chǎn)排放的廢液量占工業(yè)廢水總量的10%，全國煤礦每年外排礦井水22億噸以上，其中得到凈化利用的不足20%，采選煤、鐵和有色金屬所排放的固體廢料約占工業(yè)固體廢物總量的85%。

　　二、資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型模式

　　目前，國內外資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型情況復雜，由于不同資源型城市的轉型背景、轉型前的基礎條件及轉型原因等方面的不同，在轉型方向、轉型模式、轉型措施等的選擇上都有所不同。

　　(一)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型基本模式

　　(1)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。延伸產(chǎn)業(yè)鏈，多元化產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，構建循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系，由資源密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向資本—技術—勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉型。

　　(2)資源替代及產(chǎn)業(yè)替代模式。以國際資源代替國內資源、以再生資源替代不可再生資源、以人力資源代替自然資源，用高新技術替代資本和勞動，實現(xiàn)資源多元化和產(chǎn)業(yè)多元化。把握科技產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、資金技術密集型與勞動密集型產(chǎn)業(yè)的關系。

　　(3)科技創(chuàng)新模式。用高新技術和先進實用技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子，建立“吸收型”技術進步體系。

　　(4)生態(tài)城市發(fā)展模式。以構建城市循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系為主線，以人為本建設和諧社會為根本，以恢復城市生態(tài)功能和完善城市基礎設施為重要手段，推進城市生產(chǎn)—消費—資源—環(huán)境的良性循環(huán)、城鄉(xiāng)協(xié)調和城市與區(qū)域一體化，實現(xiàn)資源型城市—山水園林城市—生態(tài)城市的轉型，營造綠色人居環(huán)境。

　　(5)機制體制創(chuàng)新模式。微觀上以政企分開和完善資源產(chǎn)權制度為突破口，使企業(yè)成為名副其實的經(jīng)營決策主體、技術創(chuàng)新主體、資金投入主體、風險承擔主體、利益分配主體。宏觀上加強國家調控，建立城市地方政府、上級政府(或中央)、大型資源企業(yè)之間常設的協(xié)調與決策機構，統(tǒng)籌城市轉型，整合企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城市與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。探索資源開發(fā)補償和環(huán)境治理新模式。明確企業(yè)是資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復的責任主體。

　　(二)國內外典型資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型模式

　　而從有助于資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型、對國內外資源型城市創(chuàng)新驅動與產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展具有示范作用的角度看，有以下幾種轉型模式。

　　(1)產(chǎn)業(yè)延伸模式。產(chǎn)業(yè)延伸的轉型模式，是用產(chǎn)業(yè)鏈延伸的方式實現(xiàn)資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型。這種方式在資源開發(fā)的基礎上，發(fā)展下游加工業(yè)，建立起資源深度加工和利用的產(chǎn)業(yè)群，提高資源的附加價值，從而帶動城市產(chǎn)業(yè)的轉型和可持續(xù)發(fā)展。美國休斯頓和我國黑龍江的大慶主要采用這種模式。

　　休斯敦是得克薩斯油田的所在地，但在1901年發(fā)現(xiàn)油田時，它還只是一個農牧小鎮(zhèn)，1929年石油的全面開發(fā)使之形成城市。隨后，石油開采和石油化工業(yè)在休斯頓迅速興起，為其服務的機械、鋼鐵、水泥、電力、造紙、糧食、交通運輸和通訊等產(chǎn)業(yè)也紛紛發(fā)展起來，休斯頓作為美國南部最重要的城市開始崛起。但在20世紀60年代休斯頓的石油產(chǎn)業(yè)開始整體下滑，到80年代中期，由于世界石油價格暴跌和石化行業(yè)大蕭條，休斯敦的經(jīng)濟遭受嚴重打擊，大批工廠倒閉，工人失業(yè)，技術人才外流，加上休斯頓一貫奉行無限制的自由企業(yè)制度和個人主義，整個城市缺乏合理規(guī)劃，發(fā)展混亂，產(chǎn)業(yè)轉型迫在眉睫。為克服經(jīng)濟衰退和對能源的高度依賴，休斯敦在充分利用剩余資源、延長開采年限的同時，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源附加值，開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)，依靠優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)促進機械設備和各類高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，休斯頓還把握政府的政策方向，利用美國國家航空和宇宙航行局航天中心的落戶帶動電子信息、精密機械、儀器儀表、醫(yī)藥、軍事及航空等科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。休斯頓還重視以商業(yè)、教育、金融業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高勞動就業(yè)比例和對主導產(chǎn)業(yè)的支持作用?？梢钥闯觯菟诡D的產(chǎn)業(yè)轉型主要以市場為主導，政府并未過多干預，主要利用市場的價格信號和少量貨幣政策、財政政策和金融手段加以引導，而相關的援助政策則主要與進口控制、失業(yè)救濟和再就業(yè)培訓有關，以鼓勵技術創(chuàng)新為主。此外，對轉型造成的失業(yè)，強調用法律手段加以援助，主要利用社會保險、失業(yè)保險等措施進行援助，為產(chǎn)業(yè)轉型提供社會保障。經(jīng)過一系列的轉型措施，現(xiàn)在休斯敦的石油工業(yè)雖然已日趨衰退，休斯敦的發(fā)展并沒有因此減慢，整個城市轉變?yōu)榧Y本密集、人才密集、技術密集于一體的綜合性城市。

　　大慶的自然資源以石油和天然氣為主，是我國最大的石油開采基地和重要的石油加工基地。長期以來，大慶的產(chǎn)業(yè)結構呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”，產(chǎn)業(yè)結構單一，對石油工業(yè)的依存度很高。隨著資源儲備的減少，開采成本上升，大慶的石油開發(fā)正逐步由穩(wěn)產(chǎn)期走向衰退期。20世紀90年代大慶開始辟建高新區(qū)，并提出二次創(chuàng)業(yè)，就此開始了產(chǎn)業(yè)轉型之路。目前，大慶初步形成了石化、乳制品加工、農產(chǎn)品深加工、機械和電子等接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架。政府對大慶的產(chǎn)業(yè)轉型進行了整體規(guī)劃，從宏觀上加以政策引導，全面擴大內外開發(fā)力度，多方位籌措轉型所需資金，為大慶產(chǎn)業(yè)轉型提供財政和政策支持，并大力推進再就業(yè)技術培訓教育，積極做好社會保障工作。在轉型的十幾年間，大慶市主要做了以下幾個方面的工作。第一，大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結構的調整。一方面，全力發(fā)展大石化，在保持現(xiàn)原油加工量基本不增加的前提下，減少成品油產(chǎn)量，增加基礎有機化工原料，利用天然氣資源做大天然氣化工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，做深石化產(chǎn)品后續(xù)加工。另一方面，充分利用地區(qū)的資源、市場、土地、能源和資金等優(yōu)勢，以專業(yè)園區(qū)為載體，構筑非油經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)群。大慶培育發(fā)展了以乳制品加工為代表的農牧產(chǎn)品加工業(yè)，以石油石化裝備為代表的機械制造業(yè)，以化紡、麻紡、毛紡為代表的紡織業(yè)，以新型建材為主的新材料工業(yè)和以芯片制造、軟件開發(fā)為主的電子信息業(yè)等接續(xù)產(chǎn)業(yè)，精細化工、乳品、大豆、皮革、玻璃等產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)集群發(fā)展趨勢。第二，不斷通過支持中直大企業(yè)深化改革、分離中直大企業(yè)辦社會職能、深化農村稅費改革、完成國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌、全面實施行政審批制度改革、深化金融改革、深化糧食企業(yè)改革、啟動事業(yè)單位改革等措施，實現(xiàn)體制機制的創(chuàng)新。第三，大慶通過開展大規(guī)模招商活動、邀請國內外客商來大慶洽談、策劃產(chǎn)業(yè)招商、創(chuàng)造優(yōu)勢招商等方式加強對外經(jīng)貿合作，提高城市利用兩個市場、兩種資源的能力。第四，努力搭建發(fā)展平臺，改善經(jīng)濟環(huán)境。在硬件方面，加大基礎設施建設力度，先后完善提升了精細化工園、大豆工業(yè)園、輕紡工業(yè)園、皮革工業(yè)園等19個園區(qū)，增強承載項目和企業(yè)的能力;在軟件方面，繼續(xù)推行政府服務“六項制度”，嚴格落實哈大齊工業(yè)走廊優(yōu)惠政策，為企業(yè)投資創(chuàng)造了優(yōu)良的軟環(huán)境。第五，鼓勵自主創(chuàng)新，積極推進科技創(chuàng)新體系建設。通過高技術產(chǎn)業(yè)化示范工程建設，發(fā)展一批高新技術企業(yè)，并做好高新技術成果的轉化與推廣工作，用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。第六，堅持“政府調控、市場推進、公眾參與”的原則，全面推進生態(tài)市建設，通過“百湖治理”“百園建設”等工程的實施，使城市的生態(tài)環(huán)境逐漸得以恢復。

　　(2)產(chǎn)業(yè)更新模式。產(chǎn)業(yè)更新的轉型模式，是扶植原有非主導產(chǎn)業(yè)成為新的主導產(chǎn)業(yè)，或者直接在資源型城市植入新的主導產(chǎn)業(yè)，從而較為徹底地改變資源型城市對原有資源優(yōu)勢的依賴，帶動建立新的產(chǎn)業(yè)體系的轉型方式。法國洛林和我國遼寧的阜新主要采用這種模式。

　　洛林在19世紀以前是個農業(yè)落后的貧困地區(qū)，但這里煤鐵礦資源豐富，因此，19世紀末由于煤炭和鐵礦資源的開采和加工，洛林的經(jīng)濟獲得迅速發(fā)展，成為歐洲重要的工業(yè)區(qū)。20世紀50年代的經(jīng)濟恢復時期，洛林也正是憑借豐富的煤炭與鐵礦資源迅速發(fā)展起來的，煤礦、鋼鐵和紡織業(yè)三個行業(yè)成為洛林的支柱，三個行業(yè)的就業(yè)人數(shù)占整個地區(qū)工業(yè)就業(yè)人數(shù)的68.4%。此后，由于開采成本的上升和進口石油的沖擊，煤鐵等資源型產(chǎn)業(yè)失去競爭優(yōu)勢。從1975年至1992年，這些行業(yè)加速衰退，煤炭和冶金企業(yè)大量倒閉，煤礦和鐵礦的工作崗位消失了88%，引發(fā)諸如失業(yè)增加、經(jīng)濟滑坡等問題。隨著基礎產(chǎn)業(yè)的衰退，洛林采取了一系列轉型措施實施產(chǎn)業(yè)轉型，主要包括：一是國家重視和支持工業(yè)轉型。1963年法國政府成立了專門的機構負責洛林的轉型和規(guī)劃。同時，法國政府每年為洛林的產(chǎn)業(yè)轉型投入約30億法郎，歐盟每年投入約20億法郎，并積極制定政策吸引投資，扶持中小企業(yè)，調整產(chǎn)業(yè)結構，安置失業(yè)人員。二是積極調整衰退產(chǎn)業(yè)，高起點進行產(chǎn)業(yè)轉型。主動放棄成本高、沒有競爭力的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，應用高科技對鋼鐵、機械、化工、電廠等傳統(tǒng)行業(yè)進行改造，提高產(chǎn)品附加值。三是把國土整治與環(huán)境恢復納入產(chǎn)業(yè)轉型中。成立國土整治部門，解決衰老礦區(qū)遺留的土地污染、閑置場地重新利用的問題，并設立專項基金進行產(chǎn)業(yè)援助。四是針對資源產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的實際情況，組成不同類型、不同專業(yè)、不同層次的培訓中心，對從業(yè)人員進行培訓，培訓費用由國家支付。五是利用在土地、勞動力和基礎設施等方面的優(yōu)勢吸引投資。給在洛林地區(qū)建廠的企業(yè)地價優(yōu)惠，而且政府還資助50%，廠房建設也可得到20%的資助，在設備方面可得到15%的資助，而投資額達到4000萬法郎、新創(chuàng)造40個就業(yè)崗位的較大項目，可得到25%的資助。六是實施配套扶持政策，促進中小企業(yè)發(fā)展，使中小企業(yè)成為轉型的重要力量。為培育中小企業(yè)發(fā)展，成立了專門的企業(yè)園區(qū)，積極推進產(chǎn)學研合作，協(xié)助企業(yè)、科研機構和高校之間溝通。經(jīng)過30多年的努力，2005年法國停止了全部的煤炭生產(chǎn)，洛林也形成汽車、電子和塑料加工三個新的支柱產(chǎn)業(yè)，三個產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)超過工業(yè)總人數(shù)的30%，至此，洛林的產(chǎn)業(yè)轉型基本完成。

　　阜新是中國最早的重要能源基地之一，享有“煤電之城”的美譽。作為老礦業(yè)城市，阜新自20世紀90年代以來就呈現(xiàn)出明顯的衰落趨勢，產(chǎn)業(yè)自循環(huán)比重高，其他產(chǎn)業(yè)主要圍繞資源工業(yè)興辦，一般地方經(jīng)濟起步晚、投入少、發(fā)展慢，無法作為接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)。隨著煤炭資源存量的減少、開采成本的上升，阜新的煤炭產(chǎn)業(yè)瀕臨枯竭，面臨著就業(yè)問題突出、人民生活貧困、地方財政困難、基礎設施薄弱、環(huán)境污染嚴重、城市布局不合理、產(chǎn)業(yè)技術結構水平低等一系列的問題。2001年阜新就被確定為當時全國唯一的資源型城市轉型試點市，各級政府給予了高度重視和全面支持。在轉型過程中阜新提出了“以現(xiàn)代農業(yè)和服務業(yè)為重點，兼顧第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結構調整，促進城市的經(jīng)濟復興”的產(chǎn)業(yè)轉型目標和重點。一是出臺《阜新農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃》。健全推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的組織體系、目標考核體系、資金扶持體系和服務保障體系，對財政支農專項、農業(yè)綜合開發(fā)等渠道的資金進行整合，根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的不同情況分類扶持。同時，合理運用交通建設、農網(wǎng)改造等資金，在農產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)和農產(chǎn)品基地的建設中，優(yōu)先安排解決水、電、路等基礎設施建設。建立農業(yè)園區(qū)和技能培訓等科技服務和科技創(chuàng)新體系，為現(xiàn)代農牧業(yè)發(fā)展提供必要的技術支撐和示范，帶動下崗職工自主創(chuàng)新。二是積極調整調整和優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)。培育以食品加工業(yè)為主的新型產(chǎn)業(yè)，并立足現(xiàn)有基礎，發(fā)展電力工業(yè)，著重發(fā)展電子、化工等優(yōu)勢行業(yè)，扶持就業(yè)容量大的紡織行業(yè)。三是在衰退產(chǎn)業(yè)援助機制方面，圍繞“深化煤炭采掘業(yè)發(fā)展、重點發(fā)展農產(chǎn)品及食品加工基地、新型的能源基地和煤化工產(chǎn)業(yè)基地三大支柱產(chǎn)業(yè)”開展工作。國有煤礦企業(yè)每年采煤總量保證在1000萬噸以上，為產(chǎn)業(yè)轉型提供財力和時間保障。同時，重點發(fā)展風力發(fā)電和煤制天然氣等新型的能源產(chǎn)業(yè)，并計劃發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。四是采取社會職能移交、辦理提前退休、領取一次性安置費、進入再就業(yè)中心、參與企業(yè)重組等多種方式，對實施關閉破產(chǎn)的煤礦職工進行安置。目前，阜新的產(chǎn)業(yè)轉型取得了一系列成果。但是，無論從經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結構還是社會和生態(tài)環(huán)境等因素來看，現(xiàn)在的阜新仍與發(fā)達地區(qū)相去甚遠，因此，轉型仍在繼續(xù)，尚未能言最終轉型成功。

　　(3)復合模式。復合轉型模式，是資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型并不表現(xiàn)為單一的模式，而是以上兩種模式的復合，通常在轉型初期表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)延伸，隨著資源加工產(chǎn)業(yè)群的建立，城市功能逐步完善，不依賴本地資源的新興產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，資源型城市逐步演化為綜合性城市。德國魯爾和我國山東的棗莊主要采用這種模式。

　　魯爾是德國和歐洲最大的工業(yè)區(qū)，具有豐富的煤炭資源和鹽礦，它生產(chǎn)了德國80%的硬煤、90%的焦炭、70%的鋼鐵和35%的煉油量，其電力、硫酸、合成橡膠、軍事工業(yè)、重型機械等產(chǎn)業(yè)在德國占重要地位，素有“德國工業(yè)引擎”之稱。魯爾的煤炭工業(yè)是在20世紀50年代后期隨著石油和天然氣的大規(guī)模開采應用而受到?jīng)_擊的，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的衰退則是在20世紀70年代中期，由于世界性經(jīng)濟危機使汽車、造船、建筑等部門的生產(chǎn)大幅度下降，加之塑料、鋁合金等鋼鐵替代品日益廣泛的生產(chǎn)和應用，鋼鐵需求量大為減少。因此，魯爾產(chǎn)業(yè)轉型的原因是綜合的，但歸根到底是煤鋼為主的單一產(chǎn)業(yè)結構所造成的結構性危機。由于德國的經(jīng)濟體制是市場機制和國家調控相結合，因此，對魯爾的產(chǎn)業(yè)轉型采取了國家主導為主、市場調節(jié)為輔的措施。在微觀領域利用市場機制，在宏觀領域通過價格控制、財政和金融等工具的使用直接和間接地對國家經(jīng)濟進行有力干預。對于衰退產(chǎn)業(yè)的調整，20世紀60年代政府制定了魯爾地區(qū)調整改造計劃，主要內容是整頓傳統(tǒng)煤鋼生產(chǎn)，調整產(chǎn)業(yè)布局，開辟新興產(chǎn)業(yè)，拓寬制造業(yè)領域，開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)，改變煤鋼主導的產(chǎn)業(yè)結構。1968年通過了《煤礦改造法》，規(guī)定由政府向購買廢棄土地者提供低息貸款用以建設新工廠，并提供相當于投資總額10%的就業(yè)贈款。聯(lián)邦政府減少對鋼鐵、造船等部門資助，只資助其環(huán)保、廢廠房利用等項目，省下的資金用于扶持當?shù)氐男屡d產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展和再就業(yè)培訓。魯爾提出建立靈活的勞動力市場，并注重青年職工的培訓和在職工人的“轉業(yè)”培訓及技術管理人員的進修提高和接受新技術訓練。對于新興產(chǎn)業(yè)的扶持主要通過完善基礎設施、推出優(yōu)惠政策、扶持中小企業(yè)、實現(xiàn)產(chǎn)學研合作等措施來實現(xiàn)。魯爾完善交通運輸網(wǎng)絡，發(fā)展區(qū)內快車線，此外，政府通過出資購地、恢復地貌、出售土地、招商引資等一站式服務，建立新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并制定誘人的土地價格。另外，魯爾制定了一系列措施扶持中小企業(yè)發(fā)展：設立“歐洲復興計劃”“新企業(yè)投資項目”，向中小企業(yè)提供信用擔保;設立跨行業(yè)培訓中心，為企業(yè)培養(yǎng)各類人才;頒布《關于中小企業(yè)研究與技術政策總方案》，擴大對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的資助;修訂《反對限制競爭法》，保護和扶持中小企業(yè);設立企業(yè)技術創(chuàng)新中心，幫助創(chuàng)業(yè)的中小企業(yè)度過難關。魯爾還利用自身的科技優(yōu)勢，加強科學界與經(jīng)濟界的合作，建立一條橫貫全區(qū)的“技術之路”，把區(qū)內的經(jīng)濟中心和研究中心結合起來，加快科研成果的應用。

　　棗莊是中國最早的三大煤礦之一，是華東地區(qū)重要的煤炭生產(chǎn)基地，建國以來棗莊共為國家貢獻原煤約4億噸，并初步形成了以煤炭產(chǎn)業(yè)為依托，以化工、冶金、紡織、建材、食品、造紙、電力等為支柱產(chǎn)業(yè)，門類較為齊全、基礎比較穩(wěn)固的工業(yè)體系，素有“魯南煤城”和“建材之鄉(xiāng)”之稱。經(jīng)過100多年的大規(guī)模采掘，棗莊的資源枯竭已經(jīng)顯現(xiàn)，1998年棗莊礦務局5個骨干大礦枯竭后相繼破產(chǎn)，魯化等一批骨干企業(yè)接連虧損。由此導致的經(jīng)濟社會問題接踵而至，城市發(fā)展收到嚴重制約，棗莊經(jīng)濟增量偏低，在山東17地市中處于下游，加之長期無視環(huán)境保護，對生態(tài)環(huán)境的破壞十分嚴重。棗莊的產(chǎn)業(yè)轉型是由政府主動進行的，2008年棗莊通過了《棗莊市促進資源型城市轉型實施綱要》，專門指導棗莊的產(chǎn)業(yè)轉型。棗莊按照“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化，支柱產(chǎn)業(yè)多元化，新興產(chǎn)業(yè)特色化”的目標要求，依托資源優(yōu)勢，發(fā)展煤炭深加工產(chǎn)業(yè)，建成了水煤漿、煤炭氣化等一批拉長煤產(chǎn)業(yè)鏈的煤化工企業(yè)。2017年棗莊發(fā)布了《棗莊市“265”產(chǎn)業(yè)轉型升級規(guī)劃》和《棗莊市智慧城市發(fā)展規(guī)劃綱要及行動計劃》，以先進的基礎設施體系建設為基礎，以統(tǒng)一開放的數(shù)據(jù)資源體系構建為核心，以電子政務、智慧服務、智慧產(chǎn)業(yè)和城市運行管理等四大體系建設為著力點，培育一批新技術、新應用、新模式、新業(yè)態(tài)，通過大數(shù)據(jù)、信息化手段，堅決淘汰落后產(chǎn)能，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“存量變革”,推動新興產(chǎn)業(yè)“擴容倍增”，逐步降低對資源型產(chǎn)業(yè)的依賴。在應用高新技術發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、再造資源優(yōu)勢方面，棗莊做了兩方面的嘗試：一是圍繞新材料、精細化工、生物醫(yī)藥、機電一體化四大科技產(chǎn)業(yè)，調整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展新興的接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)。二是推進煤炭、水泥、機械、紡織和造紙五大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的升級和改造。通過與高等院校、科研院所的合作，吸收最新的科技成果用于企業(yè)的升級和轉型，逐步形成了項目建設良性機制。此外，棗莊圍繞促進農業(yè)增效、增產(chǎn)和農民增收，組織實施以良種產(chǎn)業(yè)化為主的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程，培育并鍛造一批農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，打造一批種植和新興農產(chǎn)品深加工基地。同時，棗莊大力發(fā)展服務業(yè)、旅游業(yè)，嚴格限制新上水泥、焦炭、造紙等項目，積極改善環(huán)境，構筑循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，礦區(qū)還利用煤泥、煤矸石發(fā)展低熱值電廠綜合利用產(chǎn)業(yè)，形成以發(fā)電為龍頭，熱、電、氣聯(lián)產(chǎn)，污水處理、建材生產(chǎn)并舉的綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

　　三、資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型政策：共性與差異

　　通過上述對比分析可以看出，國內外資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型既有相似之處，又有自身的特殊性。

　　(一)國內外資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型共性特征

　　(1)轉型原因相近。國內外的資源型城市基本都是在其賴以生存的資源趨向枯竭或其主導產(chǎn)業(yè)逐漸喪失競爭力的情況下開始產(chǎn)業(yè)轉型的。美國休斯敦由于石油價格暴跌和石化行業(yè)大蕭條被迫進行轉型;日本九州則是由于煤礦開采條件惡化，廉價的石油導致煤炭競爭力下降而被迫轉型;而我國的棗莊和阜新等也主要是其生存所依賴的煤炭資源趨于枯竭而被迫轉型的。所不同的是，有的資源型城市的一般地方經(jīng)濟發(fā)展較好，在其發(fā)展過程中已經(jīng)培養(yǎng)起可以替代資源型產(chǎn)業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)群，因此，為產(chǎn)業(yè)轉型打下了良好的基礎，由此大大縮短了轉型時間，降低了轉型難度。

　　(2)各國都對資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型在產(chǎn)業(yè)、金融及就業(yè)政策等方面給予支持。對資源型城市進行一定的政策性援助，以緩解其轉型過程中的陣痛和化解轉型帶來的社會矛盾和風險，一直是各國政府努力的主要方向。法國為扶持洛林的轉型發(fā)展，設立了地區(qū)開發(fā)獎金、工業(yè)自應性特別基金、工業(yè)現(xiàn)代化基金等，還通過對行業(yè)稅、勞工稅、公司稅、所得稅等的減免吸引外來企業(yè)。日本政府對煤炭產(chǎn)業(yè)創(chuàng)建企業(yè)流動資金、設備、購置土地等專項貸款，并規(guī)定在關閉煤礦和煤礦毗鄰地區(qū)創(chuàng)辦企業(yè)且安排30%的下崗職工，或在開采礦區(qū)創(chuàng)辦企業(yè)，可享受“特別低利”貸款。我國發(fā)布專門文件明確提出建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，以促進資源型城市的轉型和發(fā)展，并要求各級政府在制定重大產(chǎn)業(yè)項目布局時要對資源型城市進行政策傾斜，要加大一般性和專項轉移支付的力度等。

　　(3)各國都注重改善投資的環(huán)境。各國都通過建立良好的經(jīng)濟秩序，加強道路、通訊、環(huán)境、科、教、文、衛(wèi)等基礎設施和公用事業(yè)的建設來改善投資環(huán)境。如日本1981年制定“特定事業(yè)促進調整”方案，專門支援包括農業(yè)生產(chǎn)基礎整頓事業(yè)、農村整頓事業(yè)、保健衛(wèi)生設施事業(yè)、城市規(guī)劃事業(yè)、社會教育設施事業(yè)等在內的公共事業(yè)。又如，為了給經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件，休斯敦投資87億美元建成了兩條高速公路干線和一個機場，又投資1億美元建成喬治·布朗國際會議中心。再如，我國的焦作市出臺了《焦作市鼓勵市外投資者投資優(yōu)惠辦法》《焦作市鼓勵外商投資優(yōu)惠辦法》等優(yōu)惠政策和措施，并成立外來投資服務中心，專門為投資者提供政策和環(huán)境咨詢、項目審批、注冊登記等全方位、全過程的“保姆式”服務。

　　(4)各國都很重視吸引外來投資。各國為了吸引外來投資，都制定了大量用地優(yōu)惠、融資優(yōu)惠和稅制優(yōu)惠等政策。洛林地區(qū)由于在土地價格、建設廠房、安置就業(yè)、超過一定投資額等方面的資助政策非常優(yōu)惠，吸引到法國投資的外商的50%集中于此。日本為培育煤炭產(chǎn)區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)，制定了包括融資和稅制兩個方面的企業(yè)吸引政策。通過地域振興整頓公團，對進入產(chǎn)煤地域的企業(yè)提供長期低息的設備資金融資、長期運轉資金融資以及工業(yè)區(qū)的建造和長期低利轉讓等，稅制上的優(yōu)惠措施表現(xiàn)為地方稅的減免，而所在地方稅收減收額的80%由國家補貼。而我國的焦作、阜新等地也通過專題研討、科技合作、產(chǎn)業(yè)鏈、節(jié)會等多種方式大力開展招商引資活動。

　　(5)普遍重視科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。幾乎所有國家都嘗試了通過大力發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)或用高新技術改造傳統(tǒng)技術的方式，實現(xiàn)資源型城市的轉型。例如美國休斯敦利用美國國家航空和宇宙航行局航天中心落戶的機遇大力推動電子信息、精密機械、儀器儀表、醫(yī)藥、軍事工業(yè)及航空業(yè)等科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本九州地區(qū)也逐步向全球典型的科技產(chǎn)業(yè)區(qū)方向發(fā)展。而我國的焦作和阜新等城市不僅都將科技產(chǎn)業(yè)作為城市產(chǎn)業(yè)轉型的主要發(fā)展方向，還注重用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高附加值。

　　(6)各國都很重視解決資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型中的人員的安置問題。在現(xiàn)有社會保障制度的基礎上，各國普遍采取針對性措施來解決資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型中的失業(yè)問題。歐盟各國經(jīng)濟長期被高失業(yè)率所困擾，因此洛林、魯爾等地區(qū)在采取提前退休和補償?shù)却胧┑耐瑫r，強調在轉型過程中進行職業(yè)技術培訓，鼓勵創(chuàng)辦新企業(yè)提供就業(yè)崗位。日本政府在煤炭產(chǎn)業(yè)政策中規(guī)定，年滿55歲的煤礦工人實行養(yǎng)老保險，關閉礦人員52歲即可實施養(yǎng)老保險;人員再就業(yè)培訓由煤炭企業(yè)或接收單位負責進行，政府分別給有關單位每人一年工資的3/4和2/3作為培訓費用，同時支付給被培訓人生活補貼;每個人發(fā)一本求職手冊，可以享受優(yōu)惠待遇。我國許多資源型城市則通過開辟農業(yè)園區(qū)、街道社區(qū)、龍頭企業(yè)、民營企業(yè)、勞務輸出等多渠道解決再就業(yè)問題。

　　(二)國內外資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型政策差異

　　(1)關于資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型政策法規(guī)的完善程度不同。國外在轉型實踐中大都注重通過立法來規(guī)范政府行為。日本建立了完整的衰退產(chǎn)業(yè)調整法律體系，如《產(chǎn)煤地域臨時措施法》《煤炭地域振興基本計劃》《煤炭離職者臨時措施法》等，政府通過法律措施進行援助，為進入資源型城市的企業(yè)及為轉型的失業(yè)者得到援助提供法律保障。美國政府依據(jù)“通商改革法”和“貿易擴大法”等基本法規(guī)制定了衰退產(chǎn)業(yè)調整援助的專門法律，針對資源型城市資源的管理出臺了《礦物租借法》《聯(lián)邦煤礦租賃修正案》等法規(guī)。而我國國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)了《關于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的實施意見》和《老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)管理辦法》，但目前尚未有專門針對資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的法律法規(guī)，致使資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的效率較低、規(guī)范性較差。

　　(2)轉型基礎不同。發(fā)達國家資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型是在工業(yè)化完成以后，且形成了相對完整的工業(yè)體系和完善的資本市場，因此實施產(chǎn)業(yè)轉型的難度要小于我國。美國休斯敦、法國洛林的做法是堅持高起點，大都瞄準高新技術和復合技術產(chǎn)業(yè)，這對于當時的休斯敦和洛林來講是現(xiàn)實可行的，因為它們已處于工業(yè)化后期，一些傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)正逐漸被淘汰，代之而起的是技術密集型產(chǎn)業(yè)，因此，這種高起點轉型實際上就是利用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，繼而向科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種自然過渡。而我國的資源型城市尚處于工業(yè)化初期，工業(yè)基礎薄弱，技術水平低下，產(chǎn)業(yè)轉型也只能從低起點出發(fā)，選擇采用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的策略。

　　(3)政府在產(chǎn)業(yè)轉型中的作用不同。在美國，由于市場經(jīng)濟發(fā)達，政府在資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型過程中只提供指導性意見，發(fā)揮信息導向作用，市場的資金流向是資源型城市發(fā)展的決定性因素。在法國洛林等地區(qū)，政府成立專門委員會和其他組織，制訂詳細目標、計劃和政策，各部門與各界通力合作，這些經(jīng)濟措施在推動資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的過程中發(fā)揮了主導作用。在日本及我國，政府的行政措施對產(chǎn)業(yè)轉型起決定作用，政府根據(jù)國內外市場的變化和資源型城市的具體情況，制訂和修改產(chǎn)業(yè)政策，設定目標和措施，各資源型城市的企業(yè)依照政府的規(guī)劃進行生產(chǎn)活動。所不同的是，日本有一套完整有效的產(chǎn)業(yè)政策體系為政府決策提供指導，而我國則缺少這樣完善的政策體系指導政府的決策活動。

　　(4)資金支持方式不同。美國對資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型較少直接采用補貼的辦法，而主要通過財政和金融的手段對重點項目進行扶持。歐洲、日本則通過地方財政或建立各項基金及保險機制，對資源型產(chǎn)業(yè)進行援助，剛開始主要是直接補貼，后來主要發(fā)展為對產(chǎn)業(yè)結構的調整和新興重點產(chǎn)業(yè)的扶持上。而我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的資金卻主要來源于政府的直接補貼，資金的投向主要取決于政府意愿。

　　(5)對中小企業(yè)的重視程度不同。高度重視中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉型中的作用是美國、法國、日本等國家的共同點。例如，法國洛林地區(qū)成立了多個企業(yè)苗圃，幫助公司制定起步計劃，幫助新公司成立，并在初期為之提供各種服務。而我國資源型城市在產(chǎn)業(yè)轉型過程中，歷來重視大項目的建設，忽略對中小型企業(yè)特別是民營企業(yè)的扶持力度。資源型城市單純依靠一兩個項目或一兩家企業(yè)并不能形成競爭優(yōu)勢，還需要發(fā)展中小企業(yè)以形成若干有競爭優(yōu)勢的企業(yè)網(wǎng)絡，并形成產(chǎn)業(yè)群以替代資源型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出持久的城市競爭優(yōu)勢。

　　(6)對人員安置的方式不同。從美、法、日的實踐看，除了通過完善的社會保障體系安排資源型城市的失業(yè)人員外，還高度重視失業(yè)人員的再培訓，并將大量剩余勞動力轉型服務業(yè)。例如日本對于再就業(yè)的煤炭從業(yè)人員，在再就業(yè)前都要進行職業(yè)培訓，培訓由煤炭企業(yè)或接收單位負責，政府對它們給予相應的補貼。而我國則主要通過社會職能移交、辦理提前退休、領取一次性安置費等方式進行職工安置，用搬遷和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的方式來緩解城市的就業(yè)壓力。從長遠來看，農村中本身也存在著大量的剩余勞動力需要轉移出來，所以這種“退二就一”的政策只能是暫時的，不能從根本上解決資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型帶來的失業(yè)問題。

　　(7)對創(chuàng)新活動的重視程度不同。美、日、法等發(fā)達國家在資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型中高度重視技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等系統(tǒng)創(chuàng)新要素的作用。美國休斯敦州政府每年都會撥給大學數(shù)百萬美元作為研究費用，保證研究的長期穩(wěn)定，而且休斯敦許多大學有研究結合實際的傳統(tǒng)，所以研究成果都比較適用。我國的資源型城市對創(chuàng)新活動的重視程度明顯不足，產(chǎn)學研之間合作較少，結合也不緊密，企業(yè)缺乏長期性戰(zhàn)略和創(chuàng)新機制，其作為創(chuàng)新主體的地位沒有充分發(fā)揮，各種創(chuàng)新成果的轉化率也較低。而對創(chuàng)新活動的重視程度不足，也已經(jīng)成為我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型道路比較艱辛的主要原因之一。

　　四、結論

　　上述分析可見，推動資源型城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉型，已經(jīng)關系到一國或一地經(jīng)濟轉型發(fā)展的大局。而資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型涉及的系統(tǒng)要素眾多，需要通過不同層次和方向的創(chuàng)新驅動與協(xié)調發(fā)展，引發(fā)產(chǎn)業(yè)體系的有序演化、轉型、替代、轉移與重組，形成符合本國或本地區(qū)稟賦優(yōu)勢的轉型發(fā)展模式，并以較高層次的有序結構調整，實現(xiàn)多種要素、多重力量的供給側改革與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新機制的形成。

　　此外，國內外資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的實例還證明，資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的效率不僅僅取決于科技創(chuàng)新因素，還取決于制度安排、政策調整、管理變革等非科技因素，這些非科技因素有時遠遠超過科技范疇，使科技創(chuàng)新的外部化特征更為明顯。因此，以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等協(xié)同運作為特征的系統(tǒng)創(chuàng)新，就成為推動資源型城市要素尋求最佳定位和組合，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型的最佳驅動力。