文/董陽(中國科協創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院)

　　一、藥品上市許可持有人制度改革的背景

　　根據現行《藥品管理法》，我國明確實施把上市許可與生產許可合一的“捆綁式”管理體制，換言之，只有藥品生產企業(yè)可以申請注冊藥品，取得藥品批準的文號。

　　這樣的狀況無疑會導致兩種后果：一是導致研發(fā)機構的研發(fā)壓力大、成本高，難以有效調動研發(fā)者積極性，不利于鼓勵藥品創(chuàng)新;二是導致制藥企業(yè)盲目擴大產能，重復申請新藥批文，造成醫(yī)藥行業(yè)“多小散”的產業(yè)結構，低水平重復建設嚴重，甚至對藥品質量安全造成惡劣影響;三是對于藥監(jiān)部門而言，容易導致行政資源嚴重浪費，監(jiān)管水平難以提高。

　　在經歷了數十年“以仿為主”的粗放增長后，我國醫(yī)藥產業(yè)亟須邁入“創(chuàng)仿結合”新階段，從供給側提升藥品創(chuàng)新能力。為此，基于上述背景，為了有效提升藥品研發(fā)的能力，增加創(chuàng)新藥物的供給，國家啟動了藥品上市許可持有人制度(Marketing Authorization Holder，MAH)改革。

　　二、藥品上市許可持有人制度改革的政策內涵

　　藥品上市許可持有人制度改革是采用藥品上市許可與生產許可分離的管理模式，允許藥品上市許可持有人自行生產藥品，或者委托其他生產企業(yè)生產藥品。

　　2015年11月，全國人大發(fā)布《全國人大常委會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》，明確授權北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10個省(市)進行試點。國務院及國家食藥監(jiān)總局也相繼制定相應的文件，如《國務院辦公廳關于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕41號)、《總局關于推進藥品上市許可持有人制度試點工作有關事項的通知》(食藥監(jiān)藥化管〔2017〕68號)等。

　　與原先的藥品注冊與生產許可“捆綁”模式相比，藥品上市許可持有人制度的創(chuàng)新意義主要體現在3個維度上：一是“擴圍”，將藥品注冊申請人的外延拓展到研究機構以及研究人員，不再局限于原先的藥品生產企業(yè)，研究機構和人員只要提交藥品上市申請并獲得相應的上市許可及批準文號之后，便能夠以藥品上市許可持有人身份參與到藥品生產、經營環(huán)節(jié)之中;二是“代工”，由于藥品上市許可和生產許可實現了“解綁”，因而藥品上市許可持有人能夠委托其它具有相應資質和能力的藥品生產企業(yè)(僅限于試點區(qū)域內)為其代工生產藥品，避免了持有人的負擔;三是“更替”，申請人或持有人具有更加靈活的自主權，可以在“藥品上市許可相關申請已受理、尚未審批階段或獲得批準后”等各環(huán)節(jié)各階段，提出“變更申請人、持有人及受托生產企業(yè)”的補充申請(周琳，2016)。

　　三、上海的改革實踐：以創(chuàng)新激勵為導向的監(jiān)管機制設計

　　在10個試點省(市)中，上海市的藥品上市許可持有人制度改革實施路徑呈現出一個明顯的特征：以創(chuàng)新為核心。

　　上海市自2012年7月起就啟動了關于“藥品上市許可持有人制度”的課題研究，2015年4月形成了初步試點方案并上報國家食藥監(jiān)總局，同時積極參與國家總局對藥品上市許可持有人制度的設計。2015年11月，全國人大明確授權試點后，上海市迅速推行了相應的配套改革舉措。

　　聚焦上海市的藥品上市許可持有人改革試點，其在落實國家層面改革舉措的過程中，密切結合自身特點，充分發(fā)揮自身在生物醫(yī)藥研發(fā)領域的資源優(yōu)勢，牢牢把握“研發(fā)主體激勵”這一主線，建立了“以創(chuàng)新激勵為導向的監(jiān)管機制”。由于作為創(chuàng)新藥研發(fā)主體的科研機構和科研人員自身往往缺乏足夠的市場風險承受和應對能力，因此，上海市在改革實施過程中，著力通過多措并舉的方式提升研發(fā)主體的風險承擔能力，從而有效地增強研發(fā)主體的參與度和活躍度。按照“研發(fā)主體進入—合作關系確立—試點實施執(zhí)行—事后風險應對”的4階段全生命周期，分別建立健全4類機制：

　　一是在研發(fā)主體進入階段，強化篩選機制。要求所遴選的試點單位必須通過建立“四個一”來落實質量主體責任，即一整套覆蓋藥品全生命周期的質量管理制度、一整套包括生產、銷售、配送等委托質量協議、一支與質量管控組織架構相適應的管理團隊，以及一整套切實可行的應急處置措施。

　　二是在合作關系確立階段，建立契約機制。組織相關行業(yè)協會研究制定相關指南，在其指導下，委托生產經營中持有人和受托方之間簽訂委托生產經營質量協議，從而有效落實企業(yè)質量管控責任。

　　三是在試點實施執(zhí)行階段，優(yōu)化監(jiān)管機制。在事前審核方面，專門成立了藥品上市許可持有人工作小組，對試點品種建立“一品一檔”，落實專人，主動提前介入、開辟綠色通道、實施全程跟蹤服務;在事中事后監(jiān)管方面，建立江浙滬跨省監(jiān)管機制，實現監(jiān)管資源共享、檢查人員互派、檢查結果互認，提升監(jiān)管能力。

　　四是在事后風險應對階段，完善救濟機制。打造專項資金+商業(yè)保險的風險救濟模式，要求試點持有人按規(guī)定購買商業(yè)責任險，同時由上海市張江高科技園區(qū)管理委員會出資設立5000萬元額度的專項風險保障資金，對注冊在張江核心區(qū)內的持有人和受托生產企業(yè)提供風險救濟保障，對可能出現的風險實行先行理賠，并為企業(yè)購買商業(yè)責任險提供30%～50%的保費補貼，從而有效地提升了企業(yè)質量安全責任承擔能力。

　　上海市的相關改革舉措取得了顯著成效。上海市的藥品研發(fā)機構、生產企業(yè)積極申報參與試點，申請單位覆蓋了試點的全部5種類型，其中超過七成為研發(fā)機構，充分調動了創(chuàng)新主體的積極性、主動性;采取委托生產方式的占到78%，跨省委托主要集中在江浙兩省，有效地助力了長三角區(qū)域的協同創(chuàng)新發(fā)展。對產業(yè)發(fā)展的促進作用也十分顯著，2017年上海生物醫(yī)藥產業(yè)的經濟總量達3046億元，其中制造業(yè)主營業(yè)務收入達1093億元，首次突破千億元大關，大力推動了生物醫(yī)藥創(chuàng)新成果的轉化。