文/胡志堅 王書華 劉冬梅 龍開元(中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　本文對我國區(qū)域規(guī)劃工作體系中存在的多個規(guī)劃相互矛盾和沖突的現實問題進行剖析，提出從理念、管理、技術、主體等四方面全力推進“多規(guī)合一”政策建議。

　　黨的十九大報告明確將“形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局”作為建設美麗中國的重要內容。對于一個地區(qū)而言，以規(guī)劃為標志的頂層設計因其系統(tǒng)性統(tǒng)籌、戰(zhàn)略性引導作用，而成為一個地區(qū)的重中之重，近幾年來隨著全國各類新區(qū)設立和規(guī)劃建設工作的推進，聚焦于優(yōu)化空間資源統(tǒng)籌的“多規(guī)合一”，越來越受到政府管理者和學術界的密切關注，并成為政策熱點和改革措施之一。剖析“多規(guī)合一”長期難以推進的現實問題和推進建議，對貫徹新發(fā)展理念、高標準做好各類規(guī)劃非常重要。

　　一、推進“多規(guī)合一”有著重要的新時代意義

　　當前，中國特色社會主義進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，新時代下貫徹新發(fā)展理念、轉變發(fā)展方式，堅持資源節(jié)約和環(huán)境保護是我們的基本國策。因此，面對推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的資源短缺性及其配置低效性的挑戰(zhàn)，破解創(chuàng)新驅動發(fā)展與體制機制約束的突出矛盾，推進“多規(guī)合一”就成為當前全面深化改革的重要選擇之一。

　　“多規(guī)合一”成為政策熱點始自2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020年》，該規(guī)劃明確提出：推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”;隨后十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議等都提出要“積極推進市縣規(guī)劃體制改革，探索‘多規(guī)合一’具體途徑和實踐模式，建立有序的空間規(guī)劃體系”的改革議題。同年，國家發(fā)改委等四部委在全國28個市縣開展了“多規(guī)合一”試點，積極探索“多規(guī)合一”的融合機制和技術方法。

　　總體來說，“多規(guī)合一”作為區(qū)域戰(zhàn)略頂層設計的重要一環(huán)，是黨和國家近幾年積極推進的一項重要改革措施。將 “多規(guī)合一”的規(guī)劃管理工作體系、技術體系、信息平臺等關鍵方面謀劃好，既有利于推動各類規(guī)劃的落地，又有利于優(yōu)化各類資源配置，實現區(qū)域協調、均衡發(fā)展。

　　二、“多規(guī)合一”難以推進的現實問題剖析

　　從現實來看，一個區(qū)域只有一個空間，一個空間理應統(tǒng)一規(guī)劃，這是“多規(guī)合一”毋庸置疑的現實基礎。但是，從國內實踐情況來看，各類規(guī)劃政出多門、相互沖突問題突出，其根源在于空間管控體系及相關的法律法規(guī)缺位、全局性和基礎性的上位規(guī)劃缺乏、多部委與部門職能性和業(yè)務性的協調機制缺失，這“三缺”導致“一規(guī)”難行，為區(qū)域多種規(guī)劃的銜接與實施帶來諸多現實難題。

　　問題1：部門并行的規(guī)劃管理體制，導致各自為政、上位規(guī)劃缺失

　　現行的各類規(guī)劃分別由并行的職能管理部門組織編制和實施，如在規(guī)劃大類間，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等部門規(guī)劃，主要由發(fā)改委、住建、國土和環(huán)保部門分別主導，各部門圍繞著自身職責和管理權限，進行規(guī)劃編制與實施。這就導致對于同一規(guī)劃空間由于部門視角不同，規(guī)劃的導向不同，各項規(guī)劃難以緊扣經濟社會發(fā)展主線和城鄉(xiāng)發(fā)展建設主題，往往造成土地利用混亂、公共設施建設配套不足等諸多問題，帶來投資低效和資源浪費，從而大大削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權威性，而區(qū)域基礎性、全局性的上位空間規(guī)劃始終是缺失的。

　　問題2：多規(guī)協調存在邏輯的“先天不足”和“主次不清”

　　各項規(guī)劃的編制原則、編制依據、技術標準、規(guī)劃期限不同，所采用的基礎數據格式、標準、分類也不統(tǒng)一，彼此之間難以對接和協調。例如，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為10年，以土地利用調查數據為基礎，數據的精度不夠;城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃期一般為20年，以城鎮(zhèn)地籍調查數據為基礎，數據的廣度不夠，缺少城鎮(zhèn)之外的必要數據;國民經濟發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期為5年，即“五年規(guī)劃”，以經濟社會統(tǒng)計數據為基礎?？梢姡@些規(guī)劃之間存在很大差異。

　　問題3：多規(guī)信息難共享，缺少交互融合平臺，行政效率低下

　　在各項規(guī)劃實施過程中，由于多規(guī)審批依據不一致，導致項目審批程序繁雜，過程反復，行政效率低下。通常情況下，每個項目審批會涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設、環(huán)保等20多個部門，需要經過近百個行政審批環(huán)節(jié)，而且互為牽制、來回蓋章、反復協調。這造成投資建設成本高、行政效率低，進而影響到政府執(zhí)行能力建設和治理能力的現代化。此外，各項規(guī)劃內容本是互相牽制、銜接的，但目前缺少開放平臺共享規(guī)劃成果，難以實現不同類型規(guī)劃、上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的協調。信息不對稱、難共享也造成規(guī)劃編制中數據獲取、處理等大量重復工作，降低了規(guī)劃編制效率。

　　問題4：各類規(guī)劃普遍弱化了科技創(chuàng)新的基本理念

　　當前，科學技術迅速發(fā)展，新成果、新技術不斷涌現，正在不斷改變著城鄉(xiāng)居民的生產、生活方式和空間組織模式，但從規(guī)劃大類體系的各類規(guī)劃來看，無論是經濟、城鎮(zhèn)等發(fā)展類規(guī)劃，還是如環(huán)保、土地等約束類城鄉(xiāng)規(guī)劃，都對科技創(chuàng)新理念、新成果等體現不足，這與當前我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)，也不符合國際上創(chuàng)新城區(qū)、科技城發(fā)展的時代趨勢與規(guī)律。

　　三、推進“多規(guī)合一”的政策建議

　　推進“多規(guī)合一”是一項較復雜的工作，涉及管理、技術體系、信息平臺等多個方面的改革，建議在前期已開展的28個縣市試點基礎上，把握科技變革和創(chuàng)新的新時代趨勢和需求，重點選擇雄安新區(qū)等國家級新區(qū)持續(xù)探索、積累經驗。

　　1.理念上，將科技創(chuàng)新理念滲透到整個規(guī)劃體系

　　在新區(qū)規(guī)劃建設的頂層設計階段，要重視創(chuàng)新、綠色、共享等新發(fā)展理念的貫徹落實，順應科學技術迅速發(fā)展、科技成果不斷涌現的時代形勢，“多規(guī)合一”后的國土空間規(guī)劃，建議旗幟鮮明地確立科技創(chuàng)新在整個規(guī)劃體系中的滲透性、統(tǒng)籌性、協調性和引領性，真正將創(chuàng)新作為引領新區(qū)發(fā)展的第一動力，依靠創(chuàng)新建設新區(qū)的現代化經濟體系。

　　2.管理機制上，建立統(tǒng)籌規(guī)劃的管理與組織工作體系

　　建議整合發(fā)改、國土、環(huán)保、科技等部門的規(guī)劃力量成立規(guī)劃編制委員會，通過改革管理機制牢牢抓住工作主動權，把控總體空間規(guī)劃的總基調，在制度與政策層面改革創(chuàng)新、尋求突破。事實上，德國、日本、歐盟等發(fā)達國家長期以來高度重視推行空間規(guī)劃，建立了較為完善的空間規(guī)劃體系，這一做法很值得國內學習和借鑒。

　　3.技術體系上，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制技術標準體系

　　一方面建議借鑒國際經驗，加強學科視角的理論研究，探索建立具有較強科技內涵的空間規(guī)劃體系，破解實踐中一系列技術體系不一致問題，切實推動規(guī)劃編制技術體系的協同，因地制宜地探索“多規(guī)合一”的實現路徑。另一方面加快構建新區(qū)空間規(guī)劃信息管理與多部門協同共享基礎平臺，解決規(guī)劃底圖、坐標體系、基礎數據、分類標準不一致等基礎性問題，推進多規(guī)合一規(guī)劃編制的標準化和規(guī)范化。

　　4.規(guī)劃主體上，重視科技人才、科研院所和科技型企業(yè)等各類創(chuàng)新主體的參與

　　“多規(guī)合一”涉及到許多行業(yè)、許多部門、許多團體、許多個人的切身利益，對于創(chuàng)新型新區(qū)，“多規(guī)合一”要避免單一部門主導式的融合，應在政府主導下組織相關部門、創(chuàng)新主體共同參與，形成民主的、開放的議事制度和解決問題的機制，增強規(guī)劃的公眾參與度，尤其要重視對科技人才、科技型企業(yè)、科研院所等各類創(chuàng)新主體的需求調查。