文/陳志(中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　縱觀全球，創(chuàng)新政策經(jīng)歷了彌補研發(fā)投資不足這一階段，已經(jīng)進入了彌補創(chuàng)新活動不足的新階段。創(chuàng)新政策越來越強調(diào)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和合作，這反映了創(chuàng)新是互動過程這一本質(zhì)特征。面對日新月異的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革，創(chuàng)新資源在全球加速流動，創(chuàng)新政策除了要關(guān)注協(xié)調(diào)和溝通外，還要關(guān)注政策內(nèi)部以及與國際規(guī)則的沖突、對社會經(jīng)濟體系的影響等等，這為創(chuàng)新政策的研究和決策提出了更高的要求。

　　一、美歐創(chuàng)新政策變化與“創(chuàng)新政策3.0”的提出

　　美、歐等發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)政策方面的做法大相徑庭，在創(chuàng)新政策方面理念也有所差異，但是近年來相似之處卻越來越多。

　　美國創(chuàng)新政策已大致歷經(jīng)了自由放任—知識技術(shù)兩分法—創(chuàng)新線性全過程—創(chuàng)新系統(tǒng)4個階段。上世紀50年代以前，美國政府基本對創(chuàng)新持自由放任的態(tài)度。肯尼迪政府之后，仍然深受新古典經(jīng)濟學的影響，認為政府只應(yīng)干涉知識生產(chǎn)階段，而應(yīng)用擴散應(yīng)由市場完成。里根政府開始打開創(chuàng)新黑箱，強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新過程中的各個環(huán)節(jié)都需要政策的支持。隨后的克林頓政府則通過1993年《技術(shù)為經(jīng)濟增長服務(wù)：增強經(jīng)濟實力的新方針》、1994年《科學與國家利益》、1996年《技術(shù)與國家政策》等系列文件，開始強調(diào)創(chuàng)新政策的作用在于克服系統(tǒng)失靈，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。至今，美國創(chuàng)新政策的側(cè)重點有所變化，但基本取向未變。

　　歐盟經(jīng)歷了兩代創(chuàng)新政策。按照英國蘇賽克斯大學科學政策研究中心主任約翰·蕭特的總結(jié)，第一代創(chuàng)新政策即“創(chuàng)新政策1.0”，旨在針對市場失靈采取措施，從歐洲一體化開始到上世紀80年代尤卡里計劃出現(xiàn)，這一階段將基礎(chǔ)研究投入和科研能力提升作為創(chuàng)新政策重點，沒有考慮創(chuàng)新的系統(tǒng)性、復雜性。第二代創(chuàng)新政策即“創(chuàng)新政策2.0”，從國家創(chuàng)新系統(tǒng)的角度出發(fā)，創(chuàng)新政策從傳統(tǒng)的線性模型轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩W術(shù)界—產(chǎn)業(yè)界—政府”三螺旋模式，重視對制度、服務(wù)、組織等領(lǐng)域的政策制定。依據(jù)1995年《創(chuàng)新綠皮書》和1996年《歐洲創(chuàng)新第一個行動計劃》兩個綱領(lǐng)性文件，各國圍繞創(chuàng)新法律體系、制度框架、金融系統(tǒng)以及營造有利于創(chuàng)新的環(huán)境等方面制定了各自政策。其中德國聯(lián)邦政府2006年出臺的高技術(shù)戰(zhàn)略經(jīng)過2010年、2014年的兩次修改，更是徹頭徹尾地按照創(chuàng)新系統(tǒng)的基本構(gòu)成進行了政策框架設(shè)計。德國對集群、網(wǎng)絡(luò)等的重視甚至引發(fā)了奧巴馬政府的制度模仿，即建設(shè)國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在創(chuàng)新系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，歐洲學者提出的“創(chuàng)新政策3.0”的系統(tǒng)視角更加宏大，認為創(chuàng)新與經(jīng)濟、社會發(fā)展緊密相關(guān)，相應(yīng)的創(chuàng)新政策的功能不能僅局限于解決創(chuàng)新活動中出現(xiàn)的問題，應(yīng)該更關(guān)注經(jīng)濟社會系統(tǒng)變革和轉(zhuǎn)型，要將社會科學與科學技術(shù)有機結(jié)合，解決技術(shù)變革所帶來的社會-技術(shù)特性方面的問題。

　　二、新一代創(chuàng)新政策再思考：從系統(tǒng)失靈到體系失靈

　　歐洲學者提出的“創(chuàng)新政策3.0”指出了新一代創(chuàng)新政策的一個關(guān)鍵點。從長期看，新的技術(shù)變革還在不斷變化和孕育當中，創(chuàng)新系統(tǒng)嵌入到整個經(jīng)濟社會體系只是其中含義之一，第二代創(chuàng)新政策關(guān)注的系統(tǒng)失靈目前變得更加多元化、交叉化。如果把經(jīng)濟社會體系分解為創(chuàng)新系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等多個相互關(guān)聯(lián)、相互作用的子系統(tǒng)，那么新一代創(chuàng)新政策除了解決創(chuàng)新系統(tǒng)本身的老問題、新變化外，還要關(guān)注創(chuàng)新系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的重疊、摩擦與沖突，我們不妨定義為“體系失靈”。至少包括以下方面：

　　(1)以新一代信息技術(shù)為代表的本輪技術(shù)革命周期代表性技術(shù)的進一步深入應(yīng)用，導致新舊制度之間強烈的沖突。這一點在全球都已經(jīng)表現(xiàn)出來，例如歐美國家特別關(guān)注的大數(shù)據(jù)下數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)安全等問題，我國當下出現(xiàn)的網(wǎng)約車、共享單車等規(guī)范管理問題。

　　(2)全球經(jīng)濟下行期創(chuàng)新政策與宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間強烈的沖突、不協(xié)調(diào)。這種制度失靈在當下中國要特別注重預防和消除。在經(jīng)濟增長速度步入下行期時，政府擴張型的宏觀政策會促使企業(yè)家投資于股票、房產(chǎn)等套利活動，實際上擠出了企業(yè)家對技術(shù)創(chuàng)新的投資，會延緩老產(chǎn)品、老技術(shù)的淘汰過程，從而有害于創(chuàng)新和長期經(jīng)濟增長。

　　(3)技術(shù)變革下新舊經(jīng)濟社會體系轉(zhuǎn)型下新的創(chuàng)新系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)在變化中的摩擦、碰撞與沖突。新舊體系的轉(zhuǎn)換意味著創(chuàng)新主體的大幅度更迭、新的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和連接、新舊基礎(chǔ)設(shè)施的更換、新的人力資本的形成、新市場和新消費者的形成、新的文化與認知等等，每一個都會產(chǎn)生種種超越創(chuàng)新領(lǐng)域的重大問題。

　　三、我國創(chuàng)新政策的現(xiàn)狀與問題

　　我國創(chuàng)新政策的形成和變化基本符合創(chuàng)新政策大的發(fā)展趨勢，已經(jīng)完成由重點關(guān)注知識技術(shù)創(chuàng)造轉(zhuǎn)向按照國家創(chuàng)新系統(tǒng)進行布局的演進過程。從上世紀80年代開始，政府引入競爭機制、擴大市場調(diào)節(jié)來替代行政手段，重點關(guān)注創(chuàng)新中的市場失靈問題，建立國家自然科學基金、863計劃等來促進基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)等研究探索，制定科技獎勵條例和專利法來激發(fā)科技人員的積極性和創(chuàng)造性。我國政府很早就認識到創(chuàng)新系統(tǒng)中的不協(xié)調(diào)問題，黨中央、國務(wù)院在1999年發(fā)布《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，確定要深化經(jīng)濟體制、科技體制、教育體制的配套改革，推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)。步入新世紀后，特別是以2006年《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱《科技規(guī)劃綱要》)的頒布為標志，到現(xiàn)在我國已經(jīng)初步形成了涵蓋創(chuàng)新要素、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新環(huán)境的6大類政策，基本涵蓋創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的方方面面。

　　當然，未來我國創(chuàng)新政策的完善，很類似于面對所謂“工業(yè)4.0”，我國要補課工業(yè)2.0、普及3.0，對于創(chuàng)新政策，我們需要加強第一代、優(yōu)化第二代、謀篇第三代。主要問題體現(xiàn)在：

　　一是針對“市場失靈”的第一代創(chuàng)新政策，我國在政策力度、政策執(zhí)行等方面存在一定問題。例如對基礎(chǔ)研究的投入問題，再例如在知識產(chǎn)權(quán)保護方面，同時存在政策疊加遭遇道德風險和知識產(chǎn)權(quán)保護不力的問題。在一些地方，由于申請專利省、市、區(qū)(縣)都有各種補貼，一些企業(yè)就聘請專業(yè)機構(gòu)進行操作，將一個沒有多大實際意義的技術(shù)申請專利以獲取各類補貼。通過這樣的操作，各類補貼收益總和一般都會超過專利申請和維護成本的一倍以上。另一方面，侵權(quán)的成本還很低。在我們的一次調(diào)研中，浙江一著名科研機構(gòu)專家將技術(shù)許可給某企業(yè)，在收到了第一筆許可費用后，公司掌握了該技術(shù)訣竅，隨后立刻倒閉，該公司老板在外地利用該項技術(shù)另起爐灶，讓技術(shù)擁有者無可奈何。

　　二是針對“系統(tǒng)失靈”的第二代政策中，存在政策設(shè)計欠合理、政策沖突遭變相執(zhí)行等問題。例如在國家、地方諸多的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)中，政策的本意是通過合作研發(fā)項目來促進不同主體之間互動、信息交流，最終來提升企業(yè)創(chuàng)新能力。但是很多情況下由于各主體缺乏有效的事前利益機制設(shè)置，導致各類創(chuàng)新主體在結(jié)成聯(lián)盟時便“同床異夢”，等拿到項目便“分道揚鑣”。

　　三是針對“體系失靈”的第三代政策，我國政策缺失、舊政策調(diào)整和適應(yīng)能力差是關(guān)鍵問題。例如針對宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新政策的傷害問題，總體看關(guān)注的不算多，實際舉措也不多見。再例如對于一些具有破壞性的創(chuàng)新，對法律法規(guī)、倫理道德等方方面面已經(jīng)產(chǎn)生了顯著的影響，但前瞻性措施還缺乏。

　　四、啟示與建議

　　目前創(chuàng)新系統(tǒng)領(lǐng)域外的經(jīng)濟社會體系其他系統(tǒng)對創(chuàng)新的影響越來越大，對于我國政府政策的制定和執(zhí)行能力提出了更高的要求，但是在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中已經(jīng)出現(xiàn)的種種問題要求我們必須在做好前兩代創(chuàng)新政策優(yōu)化的同時，加快研究和制定新一代創(chuàng)新政策。對于其中的一些關(guān)鍵點，初步有以下建議：

　　一是經(jīng)濟政策、創(chuàng)新政策等領(lǐng)域最高決策機構(gòu)應(yīng)加強宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策等與創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)，針對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的政策問題要合力解決。應(yīng)發(fā)揮國家科技決策咨詢委員會等機構(gòu)和智庫的作用，積極研究當中關(guān)鍵問題，向中央深改小組、國家科教領(lǐng)導小組、國家科改領(lǐng)導小組等獻言獻策，推動“卡脖子”問題盡快解決。

　　二是加強對現(xiàn)有創(chuàng)新政策的評估、調(diào)整和優(yōu)化。創(chuàng)新政策的決策有如醫(yī)生根據(jù)醫(yī)學理論“開藥方”，但是藥的組成部分——各種政策工具肯定會相互影響、相互加強或抵消?，F(xiàn)在世界各國創(chuàng)新政策工具使用越來越復雜，即使為了一個單獨的目標，很多國家也利用多個政策工具去實現(xiàn)。因此，國外發(fā)達國家對政策評估特別關(guān)注，倍差法(difference in differences)、傾向得分匹配法(propensity score matching)、微觀模擬、成本收益分析法等已經(jīng)不再停留在學界，而變成政府創(chuàng)新政策評估的常用方法，特別是在OECD國家。而在這一方面，我國無論理論研究還是實際運用，差距還非常大。

　　本研究受到科技部戰(zhàn)略研究專項“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)研究”(ZLY201614)的支持。