文/陳志(中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　近一段時(shí)期，我國(guó)政府相關(guān)部門、學(xué)界對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了熱議。各方在產(chǎn)業(yè)政策定義、政府與市場(chǎng)是否能有效互補(bǔ)等基本認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生了很多分歧。實(shí)際上每個(gè)國(guó)家都有產(chǎn)業(yè)政策，無(wú)論是系統(tǒng)的還是分散的，但是以美國(guó)為代表的國(guó)家卻可以不承認(rèn)。然而一涉及到創(chuàng)新政策，即使是美國(guó)也會(huì)表示：創(chuàng)新是復(fù)雜的過(guò)程，而且跨越多個(gè)學(xué)科，需要依靠集體的努力，而且往往需要國(guó)家的巨額投資來(lái)支持。殊不知，創(chuàng)新政策實(shí)際上具有產(chǎn)業(yè)政策的核心特征——“選擇性”。同時(shí)，從近年的理論發(fā)展和實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)政策已逐步向創(chuàng)新政策收斂，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展已經(jīng)成為世界大趨勢(shì)，創(chuàng)新政策很可能是產(chǎn)業(yè)政策的最終歸宿。

　　一、創(chuàng)新政策具有產(chǎn)業(yè)政策的核心特征

　　產(chǎn)業(yè)政策比較狹窄的理解就是管制政策，或者說(shuō)產(chǎn)業(yè)組織政策。廣義來(lái)看，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策可以用“目的性”和“選擇性”兩個(gè)途徑去定義：一是側(cè)重產(chǎn)業(yè)政策的“目的”。例如學(xué)者Soete認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是提高產(chǎn)業(yè)效率、規(guī)模、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的結(jié)構(gòu)政策。二是側(cè)重產(chǎn)業(yè)政策必須有所選擇。林毅夫與張維迎的討論非常熱烈，雖然對(duì)產(chǎn)業(yè)政策概念的理解有所區(qū)別，但是產(chǎn)業(yè)政策對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的偏向性兩位教授是有共識(shí)的。產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者哈佛大學(xué)教授羅德里克干脆認(rèn)為任何時(shí)候政府有意偏向一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就是在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策。我們也注意到很多學(xué)者把一些普惠性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度安排也理解為產(chǎn)業(yè)政策，這實(shí)際上是非常不妥當(dāng)和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，不能將市?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度必然產(chǎn)生的“失靈”兩個(gè)問(wèn)題混在一起。

　　對(duì)創(chuàng)新政策概念理解的復(fù)雜性并不輸于產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)樗婕暗健翱茖W(xué)”“發(fā)明”“技術(shù)”“創(chuàng)新”等基本概念。作為衍生概念，科學(xué)政策、技術(shù)政策、創(chuàng)新政策也產(chǎn)生了很多不同的定義。類似地，創(chuàng)新政策概念也可以從目的和選擇兩個(gè)方面出發(fā)。例如OECD科技委員會(huì)把發(fā)展創(chuàng)新政策的目的歸結(jié)為把科技政策與政府其它政策, 特別是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)政策, 包括能源、教育和人力資源政策形成一個(gè)整體，去影響創(chuàng)新。也有很多學(xué)者更關(guān)注選擇性，認(rèn)為創(chuàng)新政策是國(guó)家通過(guò)政策設(shè)計(jì)和實(shí)施，影響某一領(lǐng)域新技術(shù)的發(fā)展、吸收和商業(yè)化。

　　總的來(lái)看，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策，自由放任主義、發(fā)展主義各有理解。我們認(rèn)為：

　　一是創(chuàng)新政策實(shí)際上是各種促進(jìn)技術(shù)多樣性和競(jìng)爭(zhēng)，提升創(chuàng)新效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效政策的總和，具有選擇性這一特征。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它必然會(huì)落到具體領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。所以，創(chuàng)新政策的主體部分必然具有“選擇性”這一核心特征，無(wú)疑就是產(chǎn)業(yè)政策。

　　二是創(chuàng)新政策可以理解為包含科學(xué)政策、技術(shù)政策。后兩者的核心部分實(shí)際上都從屬于創(chuàng)新政策，創(chuàng)新政策不包括純粹的、無(wú)偏向的、目的為探尋真理的科學(xué)政策。除此之外，其他科學(xué)政策皆是創(chuàng)新政策，只是偏重于前沿與重大理論研究;技術(shù)政策則傾向于技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用;創(chuàng)新政策總體則關(guān)注創(chuàng)新的產(chǎn)生、擴(kuò)散與收益最大化。

　　二、產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向創(chuàng)新政策：創(chuàng)新如何驅(qū)動(dòng)發(fā)展

　　在傳統(tǒng)的或者說(shuō)簡(jiǎn)單的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，任何政府干預(yù)都會(huì)使得經(jīng)濟(jì)偏離資源最優(yōu)配置的狀態(tài)，從而減少社會(huì)福利。但因?yàn)檎鎸?shí)世界存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、壟斷力量，也就是最初形態(tài)的“市場(chǎng)失靈”，所以最早的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策是主旋律。以美國(guó)為代表所信仰的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)(包括傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈)最大的缺點(diǎn)就是對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的處理，技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步一直是個(gè)“黑箱”。但隨著后發(fā)國(guó)家例如東亞國(guó)家通過(guò)技術(shù)引進(jìn)、再創(chuàng)新等手段不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力，特別是日本、韓國(guó)的崛起，使得西方政府官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)識(shí)到：市場(chǎng)在資源配置特別是創(chuàng)新資源配置過(guò)程中的“成本”可能比主流觀點(diǎn)預(yù)料的要嚴(yán)重得多。為此學(xué)界開(kāi)始將產(chǎn)業(yè)政策從干預(yù)正當(dāng)性的角度向創(chuàng)新政策推進(jìn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)的三種新的市場(chǎng)失靈，即創(chuàng)新活動(dòng)的正外部性、信息擴(kuò)散和搜尋的公共品性質(zhì)、新興產(chǎn)業(yè)在初期市場(chǎng)的不足和缺失。這三種失靈對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策工具就是對(duì)研發(fā)進(jìn)行公共投資、促進(jìn)創(chuàng)新主體合作、政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，都無(wú)疑屬于創(chuàng)新政策范疇。

　　很快，創(chuàng)新這個(gè)“黑箱”從市場(chǎng)主體、產(chǎn)業(yè)類別等多個(gè)維度繼續(xù)被打開(kāi)，產(chǎn)業(yè)政策理論從上世紀(jì)末開(kāi)始加快向創(chuàng)新政策收斂。例如經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lall從發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行技術(shù)學(xué)習(xí)追趕發(fā)達(dá)國(guó)家這個(gè)角度認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家企業(yè)的技術(shù)學(xué)習(xí)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)和成本，不同國(guó)家學(xué)習(xí)能力的差別決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)是否能騰飛，國(guó)家和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力由于技術(shù)領(lǐng)域不同，外部性與失靈千差萬(wàn)別，所以普惠式的政策沒(méi)有意義，需要有選擇性的政策支持。一直到本輪中國(guó)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的大討論，其實(shí)核心議題都是在討論創(chuàng)新如何驅(qū)動(dòng)發(fā)展。在當(dāng)下中國(guó)，產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策正走向高度地融合。

　　三、創(chuàng)新政策自身演進(jìn)：從線性到系統(tǒng)

　　創(chuàng)新政策最經(jīng)典的干預(yù)正當(dāng)性也是市場(chǎng)失靈與外部性。首先被提及的是對(duì)知識(shí)生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為知識(shí)是公共品，知識(shí)生產(chǎn)還有高度不確定性，這實(shí)際上是為對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行公共投入提供了正當(dāng)性。當(dāng)然這一切與布什《科學(xué)——沒(méi)有止境的前沿》這份報(bào)告的巨大貢獻(xiàn)是密不可分的。更加深入的研究集中在創(chuàng)新收益的分配和不確定性方面，核心是創(chuàng)新主體的研發(fā)投入收益率低于整個(gè)社會(huì)的收益率，導(dǎo)致研發(fā)投資活動(dòng)不足。這為公共科技投入等提供了理論基礎(chǔ)。但是這種新古典意義上的市場(chǎng)失靈最大的缺點(diǎn)是忽略了現(xiàn)實(shí)中極其復(fù)雜的創(chuàng)新過(guò)程，研究者和決策者都認(rèn)識(shí)到：正是由于多種類型的創(chuàng)新主體不斷進(jìn)行相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)爭(zhēng)才導(dǎo)致了創(chuàng)新，企業(yè)的績(jī)效不僅僅依靠自己的學(xué)習(xí)和努力，還要依靠自己和整個(gè)創(chuàng)新系統(tǒng)的互動(dòng)。如果這種互動(dòng)降低或者效果變差，那么技術(shù)進(jìn)步就會(huì)放慢。這種類似的創(chuàng)新系統(tǒng)各要素的種種不適應(yīng)與錯(cuò)配(mismatch)現(xiàn)象，就被定義為“系統(tǒng)失靈”。

　　目前來(lái)看，系統(tǒng)失靈多種多樣，還在不斷出現(xiàn)新的類型。從理論和實(shí)踐看，主要分為三種類型：

　　1.基于創(chuàng)新主體的系統(tǒng)失靈。主要集中在兩個(gè)方面：一是企業(yè)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，包括企業(yè)(產(chǎn)業(yè))的知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是對(duì)中小企業(yè)而言。二是學(xué)習(xí)失靈。指的是企業(yè)無(wú)法快速和有效地學(xué)習(xí)，因此企業(yè)和產(chǎn)業(yè)被鎖定到已有技術(shù)軌道之中，影響整體技術(shù)進(jìn)步。這一類指向的創(chuàng)新政策多為中小企業(yè)相關(guān)的支持政策。

　　2.基于創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)失靈。主要形式有以下：一是創(chuàng)新主體或者主體功能的缺失。這一類的政策工具主要指的是公共教育、科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立。二是協(xié)調(diào)失靈。一般指的是創(chuàng)新活動(dòng)分散于不同的產(chǎn)業(yè)、不同的企業(yè)，由于受到信息、制度和合作障礙的約束，創(chuàng)新系統(tǒng)各個(gè)主體之間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)之間會(huì)出現(xiàn)不一致的地方，這會(huì)限制價(jià)值鏈以最有效的方式進(jìn)行組合。這就是“協(xié)調(diào)失靈”(coordination)的精要所在。這是目前創(chuàng)新政策的主體，政策工具包括公私合作研發(fā)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟、公共技術(shù)預(yù)測(cè)和預(yù)見(jiàn)等等。

　　3.制度失靈。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)大家尼爾森認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步改變了行為主體的存在方式和行動(dòng)模式，導(dǎo)致與原有制度和技術(shù)的沖突。其中，法律和規(guī)制的變化對(duì)于創(chuàng)新非常重要，應(yīng)該保證企業(yè)的自由進(jìn)入，激勵(lì)企業(yè)家精神。這一類政策工具包括新興產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入、金融體制等舊政策的調(diào)整和變化。

　　但是近幾年創(chuàng)新系統(tǒng)的失靈出現(xiàn)了很多新現(xiàn)象，例如由于每個(gè)國(guó)家具體的制度背景不同，創(chuàng)新系統(tǒng)失靈的政策工具不可能簡(jiǎn)單移植，創(chuàng)新系統(tǒng)在整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的“嵌入性”越來(lái)越被人關(guān)注。這種“嵌入性”還體現(xiàn)在創(chuàng)新政策工具和宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融等諸多政策工具之間的沖突和掣肘。

　　四、啟示與展望

　　創(chuàng)新政策的理論和實(shí)踐數(shù)十年間發(fā)生了很大變化。雖然對(duì)于科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新、創(chuàng)新系統(tǒng)的理解和創(chuàng)新政策研究并不一定完全匹配，但是基礎(chǔ)研究和知識(shí)生產(chǎn)顯著的外部性，以及創(chuàng)新是在復(fù)雜制度體系背景下各主體互動(dòng)的過(guò)程，這些核心觀點(diǎn)無(wú)論是在理論研究層面，還是政策實(shí)踐層面，均取得了共識(shí)。從當(dāng)下科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)來(lái)看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展是全球核心主題，這也決定了產(chǎn)業(yè)政策無(wú)論是理論還是實(shí)踐，都正在逐漸向創(chuàng)新政策的方向演進(jìn)。雖然創(chuàng)新政策目前的主流是解決系統(tǒng)失靈問(wèn)題，但是現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了很多新的與創(chuàng)新系統(tǒng)相關(guān)的政策問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。例如從嵌入性看，創(chuàng)新與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān)，未來(lái)的顛覆性創(chuàng)新無(wú)疑要和整個(gè)現(xiàn)有完整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系斗爭(zhēng)或抗衡，如果沒(méi)有政府的干預(yù)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系都會(huì)被鎖定在已有的技術(shù)范式中。因此，創(chuàng)新政策的理論和政策制定的背景變得更加宏大，決策過(guò)程需要更加地精細(xì)化。

　　本研究受到科技部戰(zhàn)略研究專項(xiàng)“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)研究”(ZLY201614)的支持。