文/吳壽仁(上海市計劃生育科學(xué)研究所)

　　科技成果轉(zhuǎn)化仍然是時下各方關(guān)注的焦點，其中有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策及其它相關(guān)配套政策的落實問題尤其受到廣泛的關(guān)注。本文從一個受眾較小的政策落實問題為切入點，對有關(guān)政策的內(nèi)涵進(jìn)行深入的解讀，并對政策落實中的難點問題進(jìn)行分析解讀，從中可窺探出政策落實的若干堵點。

　　一、實例簡介

　　張三(化名)是某單位的一名高級專家，1955年出生，享受國家發(fā)放的政府特殊津貼，因工作需要，單位為他辦理了延長退休手續(xù)。2017年他因完成的一項科技成果轉(zhuǎn)讓給某企業(yè)而取得獎勵和報酬所得300萬元。按照《個人所得稅法》規(guī)定，該筆收入適用稅率是45%，需繳納個人所得稅135萬元，稅后所得為165萬元。如此高額的個稅，當(dāng)初的興奮勁頭消失殆盡，他沒有急于提取這筆收入，而是通過各種途徑咨詢，以期找到可享受的個人所得稅優(yōu)惠政策。功夫不負(fù)有心人，他終于發(fā)現(xiàn)了《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于高級專家延長離休退休期間取得工資薪金所得有關(guān)個人所得稅問題的通知》(財稅〔2008〕7號，以下簡稱財稅[2008]7號文)這個文件。那么，張三獲得的這筆獎酬金所得能夠按照財稅[2008]7號文的規(guī)定免征個人所得稅嗎?

　　為此，該單位財務(wù)負(fù)責(zé)人就這個問題向當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機關(guān)咨詢，主要疑慮有兩點：一是張三因科技成果轉(zhuǎn)化而獲得的獎勵和報酬所得是否是單位“統(tǒng)一發(fā)放”的?二是如果單位給予張三辦理免征個人所得稅優(yōu)惠政策，是否會影響這筆支出不受單位工資總額限制政策的享受?主管稅務(wù)機關(guān)的工作人員口頭回復(fù)說，張三獲得的這筆300萬元收入好像符合財稅[2008]7號文規(guī)定，可以免征個人所得稅。但他表示，這只是他個人的意見，他不能確定。至于能否“不受單位績效工資總額限制”，那不是他的職責(zé)范疇。這位負(fù)責(zé)人向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報，講了他的疑慮，單位領(lǐng)導(dǎo)也不敢擅自拍板決定。經(jīng)征得張三的同意，還是沒按財稅[2008]7號文規(guī)定免征個人所得稅。

　　二、政策解析

　　到底張三因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的這筆獎勵和報酬所得能否享受免征個人所得稅優(yōu)惠，筆者從以下三個角度進(jìn)行分析。

　　1.張三符合財稅[2008]7號文規(guī)定的受益對象嗎?

　　張三是國家發(fā)放的政府特殊津貼獲得者，符合財稅[2008]7號文第一條第一項規(guī)定的優(yōu)惠對象，即延長離休退休年齡的高級專家是指：(一)享受國家發(fā)放的政府特殊津貼的專家、學(xué)者;(二)中國科學(xué)院、中國工程院院士。因此，張三可以根據(jù)財稅[2008]7號文規(guī)定，在其延長退休期間取得的工資、薪金所得，可以享受免征個人所得稅優(yōu)惠。

　　2.延長退休期間取得的工資、薪金所得包括哪些內(nèi)容?

　　根據(jù)財稅[2008]7號文第二條第(一)項規(guī)定，高級專家延長離休退休期間取得的工資薪金所得是指高級專家從其勞動人事關(guān)系所在單位取得的，單位按國家有關(guān)規(guī)定向職工統(tǒng)一發(fā)放的工資、薪金、獎金、津貼、補貼等收入。那么，張三因科技成果轉(zhuǎn)化而獲得的獎勵和報酬所得是否屬于“按照國家有關(guān)規(guī)定向職工統(tǒng)一發(fā)放的工資薪金”?

　　首先，張三因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬所得是根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第四十三條、第四十四條和第四十五規(guī)定取得的，即符合“按照國家有關(guān)規(guī)定”發(fā)放。

　　其次，該單位根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第四十四條第二款規(guī)定制訂了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化暫行辦法》，該辦法規(guī)定了科技人員在科技成果轉(zhuǎn)化中獲得獎勵和報酬的標(biāo)準(zhǔn)和分配方式，適用于單位所有科研人員。很顯然，該單位的科技人員只有取得了科技成果，并因?qū)嵤┰摮晒霓D(zhuǎn)化而取得了轉(zhuǎn)化收入，才有資格獲得獎勵和報酬。這是附條件發(fā)放的工資薪金。但這符合財稅[2008]7號文第二條第(一)項規(guī)定的“統(tǒng)一發(fā)放”嗎?

　　第三，“統(tǒng)一發(fā)放”是指“人人皆有”還是“人人皆有機會有”?如果是“人人皆有”，就是每個人均可獲得的基本工資、津貼、獎金等。盡管現(xiàn)實中績效獎是“人人皆有”，但從理論上講仍是“人人皆有機會有”，因為只有那些取得績效的職工才有資格取得績效獎，沒有取得績效的，是不能獲得績效獎的。單位對完成、轉(zhuǎn)化科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬屬于“人人皆有機會有”，屬于績效獎范疇。因此，科技人員因科技成果轉(zhuǎn)化而取得的獎勵和報酬所得不屬于狹義的單位“統(tǒng)一發(fā)放”，而是廣義的單位“統(tǒng)一發(fā)放”。

　　第四，張三因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬所得不符合財稅[2008]7號文第二條第(二)項規(guī)定的各項收入，即“除上述第(一)項所述收入以外各種名目的津補貼收入等，以及高級專家從其勞動人事關(guān)系所在單位之外的其他地方取得的培訓(xùn)費、講課費、顧問費、稿酬等各種收入”。對第(二)項規(guī)定的收入，要依法計征個人所得稅。

　　分析財稅[2008]7號文第二條的結(jié)構(gòu)可知，第(一)項是正向規(guī)定，第(二)項是負(fù)向規(guī)定，即排除規(guī)定，張三因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬所得既然不屬于第(二)項規(guī)定的收入，就屬于第(一)項規(guī)定的收入，不存在既不屬于第(二)項規(guī)定的收入也不屬于第(一)項規(guī)定的收入的其他性質(zhì)的收入。也就是說，張三因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬所得屬于“按照國家有關(guān)規(guī)定向職工統(tǒng)一發(fā)放的工資薪金”，應(yīng)該是可以享受免征個人所得稅優(yōu)惠政策的。

　　3.該單位給予張三科技成果轉(zhuǎn)化獎勵和報酬所得免征個人所得稅會影響該單位根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第四十五條第三款規(guī)定的單位給予張三的科技成果轉(zhuǎn)化獎勵報酬“不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”嗎?

　　這是兩個不同的政策。雖然彼此有關(guān)聯(lián)，但絕不存在二選一的問題。

　　首先，適用法律不同。給予張三科技成果轉(zhuǎn)化獎勵和報酬所得免征個人所得稅是適用《中華人民共和國個人所得稅法》及其實施條例，而科技成果轉(zhuǎn)化獎勵和報酬“不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”是適用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定。

　　其次，政策優(yōu)惠對象不同。對延長退休年齡的高級專家的工資薪金免征個人所得稅，優(yōu)惠對象是延長退休年齡的高級專家，目的是激勵這些高級專家繼續(xù)從事科研或?qū)W術(shù)工作。而單位給予科技人員獎勵和報酬“不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”，優(yōu)惠對象是單位，目的是解決單位給予對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員獎勵和報酬的發(fā)放渠道問題，使單位給予科技人員的獎勵和報酬能夠發(fā)放，且不侵占單位其他職工的績效工資份額，以消除該獎勵和報酬的發(fā)放阻力。

　　第三，實施部門不同。對延長退休年齡的高級專家的工資薪金免征個人所得稅的實施部門是稅務(wù)部門，而單位給予科技人員獎勵和報酬“不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”的實施部門是人力資源與社會保障部門。兩項政策是各自獨立執(zhí)行的，既不是互為條件，也不互相排斥或取舍。

　　第四，政策實施時間和方式不同。對延長退休年齡的高級專家的工資薪金免征個人所得稅，因工作單位要履行代扣代繳義務(wù)，在張三取得科技成果轉(zhuǎn)化獎勵和報酬時，由單位負(fù)責(zé)向主管稅務(wù)機關(guān)申請辦理免征個人所得稅手續(xù)。而單位給予科技人員獎勵和報酬“不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”是指單位人力資源部門不將這部分支出計入本單位績效工資總額，年底或年初向主管部門和人力資源與社會保障部門報送相關(guān)表格時披露，并接受其檢查和監(jiān)督。

　　總之，該單位完全可以適用財稅[2008]7號文為張三辦理免征個人所得稅手續(xù)。

　　三、政策落實的堵點分析

　　然而，為什么張三沒有享受到免征個人所得稅優(yōu)惠?是不是該單位負(fù)責(zé)人或財務(wù)負(fù)責(zé)人政策水平不高看不懂政策文件，或者有意與張三作梗而故意不辦呢?當(dāng)然不是，筆者認(rèn)為，這其中有以下深刻的原因。

　　1.稅收優(yōu)惠政策文件一般是以正向列舉的方式確定稅收優(yōu)惠范圍，沒有列舉到的，一般不屬于稅收優(yōu)惠范圍

　　財稅[2008]7號文沒有將國有企業(yè)、事業(yè)單位依照《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予的獎勵和報酬所得列入可免征個人所得稅的收入范圍。原因是顯而易見的，即該文件出臺的時間較新修訂的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》更早。換句話說，新修訂的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》出臺以后，如果高級專家因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬屬于免征個人所得稅收入的，財政部應(yīng)該修訂財稅[2008]7號文，或者發(fā)出一份補充通知予以明確。

　　2.在政策法規(guī)適用時，如何處理好與其他政策法規(guī)的關(guān)系，往往需要政府有關(guān)部門給出解釋，但基層單位很難得到確切的答案

　　這不能簡單地認(rèn)為政府部門工作人員不作為，因為他們只熟悉并負(fù)責(zé)本條線上的政策法規(guī)的執(zhí)行，對其他條線上的政策法規(guī)如何適用，一般是不知道的，也不能給出意見或建議。在本條線上的政策法規(guī)在執(zhí)行中如何處理好與其他條線上的政策法規(guī)的關(guān)系，往往需要有關(guān)部門出臺文件加以明確。這也正是該單位財務(wù)負(fù)責(zé)人向主管稅務(wù)機關(guān)咨詢時沒有得到確切答案的原因所在。

　　3.該單位在享受優(yōu)惠政策時采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度是可以理解的

　　目前各種審計、巡視、巡察、專項檢查、黨風(fēng)廉政責(zé)任制檢查、“四責(zé)協(xié)同”檢查等比較多，檢查人員的政策水平相差較大，檢查標(biāo)準(zhǔn)的掌握也不盡相同。例如，有一家單位負(fù)責(zé)人告訴筆者，因該單位的財務(wù)缺乏基本的財務(wù)知識，會計處理不規(guī)范，但在審計過程中審計人員采用有“罪”推定原則，聽不進(jìn)任何解釋，而對該單位給出的每一個解釋，都是從有問題的角度來理解，最終在審計報告中披露的問題是很嚴(yán)重的，并移交給紀(jì)檢部門處理。這使該單位負(fù)責(zé)人一度思想負(fù)擔(dān)很重。紀(jì)檢部門介入以后，并沒有發(fā)現(xiàn)該單位存在經(jīng)濟(jì)問題。在整改環(huán)節(jié)中，負(fù)責(zé)監(jiān)督該單位整改的人員認(rèn)為，該單位所存在的問題并不嚴(yán)重，只是管理不規(guī)范而已，只需規(guī)范會計處理和財務(wù)核算。該單位負(fù)責(zé)人虛驚一場。

　　一些單位領(lǐng)導(dǎo)班子為避免不必要的麻煩，在適用政策法規(guī)文件時，一般采取有明確規(guī)定的“大膽為”、沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的“慎重為”的方式。該單位的財務(wù)負(fù)責(zé)人提出的兩點疑問就屬于這種情形，因為在各種審計、巡視巡查或檢查中，財務(wù)負(fù)責(zé)人往往首當(dāng)其沖，在適用法律法規(guī)和政策文件時，采取謹(jǐn)慎原則，所依據(jù)的政策法規(guī)必須有明確且具體的規(guī)定，以便遇到疑問時可以解釋清楚。對于那些模棱兩可的規(guī)定，不擅自作出衍生的解釋或適用。

　　4.張三顧全大局

　　張三通過咨詢了解到財稅[2008]7號文時如獲至寶，以為可以免交個稅了。但當(dāng)單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)負(fù)責(zé)人跟他溝通為什么不能依據(jù)該文免征個人所得稅時，他表示理解。他表示，不能以自己之利而影響到單位其他職工的利益，也不能因為自己的原因而讓單位領(lǐng)導(dǎo)“吃藥”。

　　中央實行“放管服”(即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))政策以后，單位執(zhí)行政策的壓力確實較大。以往的政策法規(guī)規(guī)定原則性強，給政策適用帶來了困難。政策法規(guī)之間不銜接、不配套的問題，也影響了政策的適用。

　　四、幾點建議

　　正如筆者前面分析的那樣，張三因科技成果轉(zhuǎn)化而獲得的獎勵和報酬所得符合財稅[2008]7號文規(guī)定，可以免征個人所得稅。張三沒有享受到免征個人所得稅政策是很可惜的。為此筆者建議：

　　1.加快政策梳理力度，進(jìn)而消除政策落實中的盲點、難點、堵點

　　國家法律法規(guī)頒布實施以后，國家和地方有關(guān)部門要對現(xiàn)行的政策法規(guī)文件進(jìn)行梳理。通過梳理，發(fā)現(xiàn)政策及其落實中的疑點、難點，該修訂的要及時修訂，該廢止的要及時廢止，該制訂的要及時制訂，該解釋的要及時作出解釋，以消除政策的盲點和模糊地帶，確保政策法規(guī)的有效落實，從而提高政策的獲得感。

　　2.政府部門在政策落實中要加強協(xié)同

　　政策執(zhí)行中往往會涉及多個部門，相關(guān)部門之間要加強協(xié)同，確保有關(guān)政策得到落實。對于一些重要的政策，建議政府有關(guān)部門跨前一步，不僅要宣傳好、解讀好政策，還要幫助基層單位解決落實政策中的疑難問題，該為基層單位背書的還要背書，減輕他們的思想包袱。例如，對于科技成果轉(zhuǎn)讓、作價投資是否要委托第三方機構(gòu)評估并進(jìn)行評估備案等問題，從現(xiàn)行政策文件來看，那是必須的，但根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，科技成果轉(zhuǎn)讓和以科技成果作價投資可以協(xié)議定價的方式確定價格，這意味著可以不經(jīng)第三方機構(gòu)評估?，F(xiàn)實中，委托第三方機構(gòu)評估作價，不但不能保護(hù)國有科技成果資產(chǎn)，還會錯失科技成果轉(zhuǎn)化的有利時機，從而事實上導(dǎo)致國有科技成果資產(chǎn)的無形流失。然而，為避免不必要的麻煩，高校和科研院所仍然會選擇委托第三方機構(gòu)評估作價。這就使《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定的協(xié)議定價這一具有突破性的定價方式在落實中大打折扣。對于這一問題，目前還沒有看到哪個部門作出了明確而具體的規(guī)定。膽子大的，就不委托第三方機構(gòu)評估，而是直接進(jìn)行協(xié)議定價;膽子小的，仍然在按原來的規(guī)定執(zhí)行。

　　3.加強政策普及與宣貫

　　財稅[2008]7號文是一個受益面很小的政策，其知曉度是有限的。每一項政策法規(guī)出臺以后，均應(yīng)當(dāng)組織宣講，甚至組織專題培訓(xùn)，做到應(yīng)知盡知。對于一些受益面很小的政策，應(yīng)該及時通知到有關(guān)受益人。例如，該單位在為張三辦理延期退休手續(xù)時，有關(guān)審批機關(guān)同意張三延期退休時，應(yīng)該給出一個告知單，將張三可以享受的優(yōu)惠政策清單發(fā)給該單位和張三本人。國外這方面做得比較到位。例如，筆者兩年前在歐洲某國購買火車票，購票人員花了近半個小時解釋其購票政策，并推薦了一種費用更省的購票方案。我們?yōu)榇烁袆恿撕靡魂囎印?

　　4.切實將“三個區(qū)分開來”落到實處

　　即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。在政策法規(guī)不斷完善的過程中，要給予基層單位足夠的空間，使其領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)本單位的實際，在政策法規(guī)的框架內(nèi)大膽作為，而不是縮手縮腳。

　　五、小結(jié)

　　政策無論多大，受益面多大，都不能讓它空轉(zhuǎn)，必須讓它落地。政策只有落地，得到了有效執(zhí)行，才能發(fā)揮其激勵和導(dǎo)向作用，才能達(dá)到政策出臺的初衷。

　　本文以某單位高級專家張三延期退休期間因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的獎勵和報酬所得可否享受免征個人所得稅為切入點，從受益對象、政策內(nèi)涵，以及個人所得稅法與促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法之間如何適用來解讀相關(guān)政策，認(rèn)為張三因科技成果轉(zhuǎn)化而獲得的獎勵和報酬所得可以享受免征個人所得稅優(yōu)惠。同時，從稅收優(yōu)惠政策特點、在政策適用中政策法規(guī)之間的銜接、單位在適用政策時采取謹(jǐn)慎態(tài)度和個人顧全大局四個方面分析了張三沒有享受免征個人所得稅優(yōu)惠政策的深刻原因。在此基礎(chǔ)上，提出了消除政策的盲點和模糊地帶、加強政策落實中的協(xié)同、加強政策的宣貫普及，以及給予基層單位足夠空間以落實好國家政策四項建議。

　　本文并沒有直接梳理出政策落實的堵點有哪些，但從中可以看出政策落實的堵點仍不少：一是政策本身必須與時俱進(jìn)，該細(xì)化的要及時細(xì)化，該解釋的要及時解釋，有漏洞的要及時補上;二是政策之間要銜接好，任何一項法律法規(guī)出臺以后，應(yīng)當(dāng)及時修訂與之相關(guān)的政策法規(guī)文件，使其得到更好的落實;三是加強政策的普及，做到應(yīng)知盡知;四是給予基層單位充分授權(quán)，激勵其敢于擔(dān)當(dāng)與作為，做到守土有方，守土有責(zé)。

　　【關(guān)于作者】

　　吳壽仁，現(xiàn)任上海市計劃生育科學(xué)研究所黨委副書記、紀(jì)委書記，曾任上海市科學(xué)技術(shù)委員會體制改革與法規(guī)處處長，上海市高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心主任，《科技成果轉(zhuǎn)化操作實務(wù)》一書作者。