健全科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制，是科技體制改革的重要一環(huán)。黨的二十大報(bào)告提出，擴(kuò)大國(guó)際科技交流合作，加強(qiáng)國(guó)際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放創(chuàng)新生態(tài)。2024年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于建設(shè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的科技創(chuàng)新開(kāi)放環(huán)境的若干意見(jiàn)》。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在科技體制改革章節(jié)再次強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大國(guó)際科技交流合作。我國(guó)正從“十四五”邁入到“十五五”階段，健全科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制、深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，直接關(guān)系到我國(guó)建設(shè)世界重要科學(xué)中心、人才中心和創(chuàng)新高地的進(jìn)程。

      一、我國(guó)科技體制已經(jīng)進(jìn)入以改革促開(kāi)放的階段

      改革開(kāi)放以來(lái)的較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)科技體制經(jīng)歷了多輪的改革與開(kāi)放過(guò)程。二者的關(guān)系更多是以科技對(duì)外開(kāi)放帶動(dòng)科技體制改革。具體表現(xiàn)為，通過(guò)接觸國(guó)際前沿科技信息、大規(guī)?？蒲腥藛T交往、頻繁的國(guó)際科研合作，潛移默化地帶動(dòng)我國(guó)科研方法、組織模式和管理機(jī)制的改進(jìn)，推動(dòng)我國(guó)科技體制與國(guó)際的接軌。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，1978—2019年，我國(guó)各類出國(guó)留學(xué)人員累計(jì)達(dá)656.06萬(wàn)人，423.17萬(wàn)人在完成學(xué)業(yè)后選擇回國(guó)發(fā)展。2023年國(guó)際合著論文占到我國(guó)發(fā)表論文總數(shù)的20.4%。此外，我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織前后，科技管理部門專門廢止、修訂了部分不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則以及不適應(yīng)科技工作發(fā)展的規(guī)章和政策性文件（科技部，2003）。

      在全球化環(huán)境下，借助多邊框架下的科技對(duì)外開(kāi)放促進(jìn)科技體制改革是相對(duì)容易的。但近年全球化發(fā)展受阻，一些發(fā)達(dá)國(guó)家推行技術(shù)民族主義、貿(mào)易保護(hù)主義政策，甚至實(shí)施極端化的對(duì)華科技打壓，傳統(tǒng)的多邊科技合作環(huán)境受到侵蝕。我國(guó)科技對(duì)外開(kāi)放只能更多轉(zhuǎn)向單邊自主開(kāi)放，不能再過(guò)度依賴傳統(tǒng)的多邊合作框架。在這種情況下，科技體制改革與科技對(duì)外開(kāi)放的關(guān)系發(fā)生了變化，科技對(duì)外開(kāi)放需要以單邊自主改革為前提。

      從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)在一些領(lǐng)域科技對(duì)外開(kāi)放水平的提升，也有賴于落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)《決定》對(duì)科技體制改革的部署。大量科技要素、科研資源、創(chuàng)新主體的跨境流動(dòng)不足，主要不是因?yàn)槠浠盍Σ蛔恪⒁庠覆粡?qiáng)，而是受到現(xiàn)行制度的約束。比如，科研物資、科研材料、科研數(shù)據(jù)出入境還存在一些不必要的程序障礙；科研人員接入國(guó)際學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)、獲取國(guó)際科技信息受到互聯(lián)網(wǎng)管控政策的制約；國(guó)際科技組織在華設(shè)立和發(fā)展受到科技社團(tuán)管理制度的影響；等等。在打造開(kāi)放、公平、公正、非歧視的環(huán)境方面，外資機(jī)構(gòu)、外籍人員等國(guó)外創(chuàng)新主體早已獲得了我國(guó)科技創(chuàng)新體系的準(zhǔn)入資格，卻在準(zhǔn)入后的實(shí)際待遇和對(duì)標(biāo)國(guó)際水平的科研環(huán)境上存在落差。

      黨的十八大以來(lái)，我國(guó)科技體制改革的進(jìn)程明顯加速。2015年《深化科技體制改革實(shí)施方案》部署的143項(xiàng)改革任務(wù)已經(jīng)全面完成，科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度框架基本確立。但生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整滯后于生產(chǎn)力的發(fā)展，是世界發(fā)展的普遍規(guī)律。我國(guó)科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制的優(yōu)化同樣滯后于科技實(shí)力快速發(fā)展需要。更值得重視的是，現(xiàn)階段科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制的調(diào)整完善，已經(jīng)超出了單個(gè)管理部門的職能范圍，擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、教育體制、文化體制、行政管理體制等領(lǐng)域。如果缺少這些領(lǐng)域的改革聯(lián)動(dòng)，科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制的優(yōu)化將面臨重重掣肘。

      二、當(dāng)前我國(guó)科技對(duì)外開(kāi)放的最現(xiàn)實(shí)困擾是對(duì)科技自立自強(qiáng)的誤解

      黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要以全球視野謀劃和推動(dòng)科技創(chuàng)新，擴(kuò)大科技領(lǐng)域開(kāi)放合作，主動(dòng)融入全球科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。科技自立自強(qiáng)不僅不反對(duì)科技對(duì)外開(kāi)放，反而需要借助科技對(duì)外開(kāi)放，統(tǒng)籌利用好國(guó)外優(yōu)質(zhì)的科技資源、科技要素。但當(dāng)前卻存在對(duì)科技自立自強(qiáng)的誤解，這種誤解將科技對(duì)外開(kāi)放置于科技自立自強(qiáng)的對(duì)立面，在實(shí)踐中干擾了我國(guó)科技對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程。

      一是一些地方行政主體忽視科技自立自強(qiáng)的“愿景”屬性，將其視為一種靜態(tài)政策，執(zhí)行政策的方式方法容易引發(fā)誤解。

      二是即便在我國(guó)實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的情境中，也絕非排除涉外因素、處于閉關(guān)自守的狀態(tài)。科技自立自強(qiáng)只是要避免單方面對(duì)外依賴，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)掌握更高的技術(shù)能力來(lái)確保自主可控，防止被“卡脖子”。其重點(diǎn)是“高水平”和“可控”，而不是片面追求“自主”。那種通過(guò)自我隔離甚至主動(dòng)“脫鉤”來(lái)避免被“卡脖子”的做法，無(wú)異于因噎廢食、緣木求魚(yú)，也與我們建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署背道而馳。

      三是還要防范對(duì)“安全”的誤用和濫用。國(guó)家安全是一種綜合性、系統(tǒng)性的安全。理論和經(jīng)驗(yàn)都已表明，開(kāi)放體系的安全性高于封閉體系的安全性。封閉體系會(huì)產(chǎn)生大得多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括因失去要素輸入、競(jìng)爭(zhēng)壓力和信息反饋導(dǎo)致的整體落后風(fēng)險(xiǎn)。2023年5月二十屆中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前我們所面臨的國(guó)家安全問(wèn)題的復(fù)雜程度明顯加大”，要“更好維護(hù)開(kāi)放安全，推動(dòng)發(fā)展和安全深度融合”，也反映了當(dāng)前開(kāi)放、發(fā)展與安全之間的復(fù)雜關(guān)系。在開(kāi)放的情況下，出現(xiàn)“卡脖子”問(wèn)題，是一種階段性狀態(tài)，即階段性不安全；如果繼續(xù)保持開(kāi)放，并利用開(kāi)放條件提升科技實(shí)力，則可逐步擺脫“卡脖子”問(wèn)題，達(dá)到高水平安全；但如果退回封閉狀態(tài)，則科技實(shí)力提升的速度將大幅放緩，只能被鎖定在低水平安全。

      片面重視安全導(dǎo)致“閉門造車”的傾向，一方面是由于開(kāi)放產(chǎn)生的收益是滯后的、難以具象化的，而且實(shí)施開(kāi)放政策的復(fù)雜度高于實(shí)施保護(hù)主義政策的復(fù)雜度；另一方面是由于在一些相對(duì)具體的問(wèn)題上缺乏明確的指引，或者存在相互矛盾的政策信號(hào)。因此，在推動(dòng)各地落實(shí)安全相關(guān)的政策時(shí)，應(yīng)盡量采取“負(fù)面清單”的模式，出臺(tái)盡可能具體的實(shí)施細(xì)則，消除安全政策的模糊性。在制定新的安全政策前，應(yīng)廣泛征詢各類創(chuàng)新主體的意見(jiàn)，減少對(duì)科技開(kāi)放的不必要干擾。

      三、健全科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制的主要切入點(diǎn)

      （一）支持科研人員更便利接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)

      實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)管控對(duì)于確保我國(guó)意識(shí)形態(tài)安全和文化安全是必要的。但過(guò)于嚴(yán)格的管控措施忽視了國(guó)內(nèi)科研人員接觸國(guó)際科研信息的需求，一定程度上削弱了我國(guó)與世界的學(xué)術(shù)紐帶，影響了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)環(huán)境，一些研究淪為“自?shī)首詷?lè)”。一些原本面向全世界開(kāi)放的重要學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，也很難到達(dá)我國(guó)科研人員手中。不少科研人員只能局限在國(guó)內(nèi)有限、滯后的科研信息中，跟不上國(guó)際學(xué)術(shù)前沿。近年來(lái)全球科學(xué)共同體的信息共享、科研合作以及人員聯(lián)結(jié)與互助模式正在轉(zhuǎn)變，F(xiàn)acebook、X、LinkedIn等社交媒體成為科研人員追蹤重要信息、與其他研究者交流討論的平臺(tái)。我國(guó)科研人員則因網(wǎng)絡(luò)受限喪失了很多最新的科研“隱性信息”和高水平國(guó)際交流的機(jī)會(huì)。

      隨著國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，一些發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)在重要科研數(shù)據(jù)庫(kù)等方面對(duì)我國(guó)立“墻”，未來(lái)我國(guó)可能面臨更多的數(shù)據(jù)訪問(wèn)和國(guó)際合作限制。我國(guó)有必要針對(duì)科研人員適當(dāng)調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)管控思路。比如優(yōu)化完善現(xiàn)有國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)專用通道，優(yōu)先在特定區(qū)域提升科研機(jī)構(gòu)接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的便利化水平，著力降低科研人員獲取國(guó)際科研信息的精力和時(shí)間成本。

      （二）加快發(fā)展國(guó)際科技組織

      國(guó)際科技組織不僅掌握著很多重量級(jí)的國(guó)際科技期刊、科技獎(jiǎng)項(xiàng)、科研數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還網(wǎng)羅全球科技人才，引導(dǎo)著世界學(xué)科發(fā)展方向。大量集聚的國(guó)際科技組織，還可以帶動(dòng)科技資源頻繁地跨境流動(dòng)，對(duì)于打破科技封鎖、建設(shè)世界創(chuàng)新高地，能夠起到重要的支撐作用。

      但當(dāng)前我國(guó)國(guó)際科技組織的發(fā)展遠(yuǎn)不能匹配我國(guó)的綜合實(shí)力和國(guó)際地位。全球的國(guó)際科技組織大約有1 500～3 000家，其中美國(guó)260～500家，我國(guó)僅50～60家，北京、上海等地新增國(guó)際科技組織的數(shù)量還呈下降趨勢(shì)。我國(guó)國(guó)際科技組織整體的國(guó)際化水平也不高，大部分國(guó)際科技組織的專職人員占比不足一半，有的僅1～2名，有國(guó)際化背景的專職人員非常少，外籍人員更是寥寥無(wú)幾。這背后除了我國(guó)發(fā)展國(guó)際科技組織起步較晚、基礎(chǔ)較薄弱等因素外，也受到相關(guān)制度不完善的制約。比如，發(fā)起國(guó)際科技組織必須有中央部門做業(yè)務(wù)主管單位，經(jīng)過(guò)多個(gè)部門審查，最后以一事一議的方式審批，流程復(fù)雜、障礙重重。我國(guó)沒(méi)有針對(duì)國(guó)際科技組織的專門制度，只是參照一般社團(tuán)進(jìn)行管理，其中不少制度（如章程要求、活動(dòng)規(guī)范、薪酬管理、人才評(píng)價(jià)等）難以適應(yīng)國(guó)際化發(fā)展的需要。

      黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，鼓勵(lì)在華設(shè)立國(guó)際科技組織。國(guó)際科技組織專業(yè)化程度較高、數(shù)量不多，不涉及意識(shí)形態(tài)等敏感領(lǐng)域，適合探索更加大膽的改革舉措。比如，將國(guó)際科技組織發(fā)起權(quán)下放給有條件的省市，審批權(quán)下放給相關(guān)主管部門，中央層面?zhèn)浒?，推進(jìn)流程簡(jiǎn)化和創(chuàng)新。制定專門管理制度，將國(guó)際科技組織與一般社團(tuán)區(qū)別管理，充分保障其國(guó)際化發(fā)展需求。瞄準(zhǔn)由于會(huì)員結(jié)構(gòu)變化等原因而有遷移意愿的國(guó)際科技組織，給予特定土地、建筑使用權(quán)，以及一定的遷移和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)支持，吸引其在華落地。在外事活動(dòng)舉辦、期刊出版、出入境管理、互聯(lián)網(wǎng)接入等方面大膽突破，建立真正與國(guó)際接軌的全球人才招聘、評(píng)價(jià)和服務(wù)保障體系。

      （三）大力推動(dòng)開(kāi)放科學(xué)發(fā)展

      我國(guó)在2021年新修訂《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中首次規(guī)定，“推動(dòng)開(kāi)放科學(xué)的發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)交流和傳播”。推動(dòng)開(kāi)放科學(xué)發(fā)展對(duì)于我國(guó)健全科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制不可或缺。一方面，隨著開(kāi)放科學(xué)發(fā)展為全球共識(shí)，基于開(kāi)放科學(xué)的國(guó)際科學(xué)交往越來(lái)越多。我國(guó)可借助開(kāi)放科學(xué)，鼓勵(lì)國(guó)外科研人員利用我國(guó)科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)數(shù)據(jù)等資源，推動(dòng)國(guó)內(nèi)科學(xué)界與國(guó)際同行建立更緊密的交流合作關(guān)系。另一方面，開(kāi)放科學(xué)也有利于打破保護(hù)主義壁壘，遏制國(guó)際科學(xué)交往中的政治干擾。2021年聯(lián)合國(guó)教科文組織通過(guò)的《開(kāi)放科學(xué)建議書(shū)》，詳細(xì)闡釋了開(kāi)放科學(xué)的通用定義和政策實(shí)踐框架。其中的價(jià)值觀和指導(dǎo)原則本身就帶有維護(hù)國(guó)際科學(xué)交往秩序、反對(duì)保護(hù)主義的內(nèi)涵。

      與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)開(kāi)放科學(xué)在思想認(rèn)識(shí)、政策體系、開(kāi)放程度和參與群體等方面都有一定差距。主要問(wèn)題在于，國(guó)內(nèi)各主體參與開(kāi)放科學(xué)得到的收益較低，同時(shí)還要承擔(dān)較高的成本和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，需要改變收益成本關(guān)系，為各類主體參與開(kāi)放科學(xué)提供正向激勵(lì)。一方面提高參與開(kāi)放科學(xué)的收益，比如以更大力度支持和資助開(kāi)放科學(xué)出版物，在科研評(píng)價(jià)中體現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)及科研過(guò)程的貢獻(xiàn)，為開(kāi)放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)補(bǔ)貼，并對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助的一些科研成果施加開(kāi)放獲取要求等。另一方面降低參與開(kāi)放科學(xué)的成本，比如資助更多開(kāi)放獲取期刊，為科研人員利用開(kāi)放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施提供免費(fèi)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)公開(kāi)科研成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等（陳秀娟 等，2018）。

      （四）穩(wěn)住和促進(jìn)外資研發(fā)

      外資研發(fā)在推動(dòng)?xùn)|道國(guó)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際合作方面有重要作用。但近年來(lái)，我國(guó)外資研發(fā)中心發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，流入國(guó)內(nèi)的國(guó)外研發(fā)資金大幅下降，還出現(xiàn)一些外資研發(fā)中心撤離的現(xiàn)象，我國(guó)作為全球外資研發(fā)中心投資目的國(guó)的地位有弱化趨勢(shì)。這除了受全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、地緣政治動(dòng)蕩等外部因素影響外，外資融入我國(guó)創(chuàng)新體系的現(xiàn)實(shí)困難也不可忽視。我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一些推動(dòng)創(chuàng)新體系對(duì)外資開(kāi)放的政策文件，但在實(shí)際執(zhí)行中效果不夠理想。特別是隨著我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)科技創(chuàng)新的支持力度不斷提升，外資企業(yè)所感受到的“落差”反而越來(lái)越大。

      對(duì)此，可瞄準(zhǔn)外資研發(fā)中心在全球少數(shù)城市集聚的特征，在北京、上海等少數(shù)有條件的地區(qū)，以更大力度的開(kāi)放和更加優(yōu)厚的待遇，穩(wěn)住我國(guó)外資研發(fā)中心發(fā)展的基本盤。一是幫助外資研發(fā)中心大幅降低運(yùn)營(yíng)成本，保障其合理用地需求，為其聘雇的海外高層人才提供更便捷的停居留便利。二是在實(shí)施科技財(cái)稅優(yōu)惠、授予研發(fā)資助等方面建立更加公平透明的機(jī)制，試行向外資企業(yè)及外資研發(fā)中心開(kāi)辟專門的“綠色通道”。三是為外資研發(fā)中心提供集專利快速審查、快速確權(quán)、快速維權(quán)于一體的一站式綜合服務(wù)。四是吸引和支持外資研發(fā)中心深度參與到各類科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)建設(shè)中，加快形成示范效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

      （五）廣泛開(kāi)展對(duì)外科技援助

      我國(guó)開(kāi)展政府間科技合作水平不斷提升，目前已與160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立科技合作關(guān)系，簽署118個(gè)政府間科技合作協(xié)定。未來(lái)一段時(shí)期，對(duì)外科技援助將成為我國(guó)擴(kuò)大科技外交影響力，面向全球南方拓展科技“朋友圈”最有潛力的領(lǐng)域，也可以為優(yōu)化科技對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制提供壓力和動(dòng)力。

      當(dāng)前的對(duì)外科技援助主要以開(kāi)展“小而美”科技援外項(xiàng)目、舉辦發(fā)展中國(guó)家技術(shù)培訓(xùn)班、設(shè)立發(fā)展中國(guó)家杰出青年科學(xué)家項(xiàng)目等形式進(jìn)行?？傮w來(lái)看，對(duì)外科技援助還缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，援助主體相對(duì)單一，項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制有待完善，亟須擴(kuò)大援助范圍、豐富援助模式、提升援助質(zhì)量。根據(jù)威廉瑪麗學(xué)院AidData數(shù)據(jù)，2000—2021年，我國(guó)對(duì)外援助支出中技術(shù)援助的占比基本在1%以下，僅在2008年達(dá)到1.9%。

      應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定國(guó)家對(duì)外科技援助戰(zhàn)略規(guī)劃，明確對(duì)外科技援助的目標(biāo)定位和發(fā)展路徑。大幅提高對(duì)外援助支出中的科技援助資金占比，探索設(shè)立用于科技援助的專項(xiàng)基金。鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量參與到對(duì)外科技援助中，多渠道籌集援助資金，多層次挖掘援助需求，多模式對(duì)接援助對(duì)象。支持高校和科研機(jī)構(gòu)通過(guò)共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、開(kāi)展跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移、加強(qiáng)人才交流互訪等方式，提高對(duì)外科技援助效率。建立健全科技援助項(xiàng)目管理和評(píng)估制度，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)和后評(píng)估進(jìn)行全流程監(jiān)督和管理。