健全科技對外開放體制機制，是科技體制改革的重要一環(huán)。黨的二十大報告提出，擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環(huán)境建設，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。2024年6月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關于建設具有全球競爭力的科技創(chuàng)新開放環(huán)境的若干意見》。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》在科技體制改革章節(jié)再次強調，擴大國際科技交流合作。我國正從“十四五”邁入到“十五五”階段，健全科技對外開放體制機制、深度融入全球創(chuàng)新網絡，直接關系到我國建設世界重要科學中心、人才中心和創(chuàng)新高地的進程。

      一、我國科技體制已經進入以改革促開放的階段

      改革開放以來的較長一段時期，我國科技體制經歷了多輪的改革與開放過程。二者的關系更多是以科技對外開放帶動科技體制改革。具體表現(xiàn)為，通過接觸國際前沿科技信息、大規(guī)?？蒲腥藛T交往、頻繁的國際科研合作，潛移默化地帶動我國科研方法、組織模式和管理機制的改進，推動我國科技體制與國際的接軌。根據教育部數據，1978—2019年，我國各類出國留學人員累計達656.06萬人，423.17萬人在完成學業(yè)后選擇回國發(fā)展。2023年國際合著論文占到我國發(fā)表論文總數的20.4%。此外，我國在加入世界貿易組織前后，科技管理部門專門廢止、修訂了部分不符合世界貿易組織規(guī)則以及不適應科技工作發(fā)展的規(guī)章和政策性文件（科技部，2003）。

      在全球化環(huán)境下，借助多邊框架下的科技對外開放促進科技體制改革是相對容易的。但近年全球化發(fā)展受阻，一些發(fā)達國家推行技術民族主義、貿易保護主義政策，甚至實施極端化的對華科技打壓，傳統(tǒng)的多邊科技合作環(huán)境受到侵蝕。我國科技對外開放只能更多轉向單邊自主開放，不能再過度依賴傳統(tǒng)的多邊合作框架。在這種情況下，科技體制改革與科技對外開放的關系發(fā)生了變化，科技對外開放需要以單邊自主改革為前提。

      從現(xiàn)實情況看，我國在一些領域科技對外開放水平的提升，也有賴于落實黨的二十屆三中全會《決定》對科技體制改革的部署。大量科技要素、科研資源、創(chuàng)新主體的跨境流動不足，主要不是因為其活力不足、意愿不強，而是受到現(xiàn)行制度的約束。比如，科研物資、科研材料、科研數據出入境還存在一些不必要的程序障礙；科研人員接入國際學術網絡、獲取國際科技信息受到互聯(lián)網管控政策的制約；國際科技組織在華設立和發(fā)展受到科技社團管理制度的影響；等等。在打造開放、公平、公正、非歧視的環(huán)境方面，外資機構、外籍人員等國外創(chuàng)新主體早已獲得了我國科技創(chuàng)新體系的準入資格，卻在準入后的實際待遇和對標國際水平的科研環(huán)境上存在落差。

      黨的十八大以來，我國科技體制改革的進程明顯加速。2015年《深化科技體制改革實施方案》部署的143項改革任務已經全面完成，科技創(chuàng)新的基礎性制度框架基本確立。但生產關系的調整滯后于生產力的發(fā)展，是世界發(fā)展的普遍規(guī)律。我國科技對外開放體制機制的優(yōu)化同樣滯后于科技實力快速發(fā)展需要。更值得重視的是，現(xiàn)階段科技對外開放體制機制的調整完善，已經超出了單個管理部門的職能范圍，擴大到經濟體制、社會體制、教育體制、文化體制、行政管理體制等領域。如果缺少這些領域的改革聯(lián)動，科技對外開放體制機制的優(yōu)化將面臨重重掣肘。

      二、當前我國科技對外開放的最現(xiàn)實困擾是對科技自立自強的誤解

      黨中央反復強調，要以全球視野謀劃和推動科技創(chuàng)新，擴大科技領域開放合作，主動融入全球科技創(chuàng)新網絡。科技自立自強不僅不反對科技對外開放，反而需要借助科技對外開放，統(tǒng)籌利用好國外優(yōu)質的科技資源、科技要素。但當前卻存在對科技自立自強的誤解，這種誤解將科技對外開放置于科技自立自強的對立面，在實踐中干擾了我國科技對外開放的進程。

      一是一些地方行政主體忽視科技自立自強的“愿景”屬性，將其視為一種靜態(tài)政策，執(zhí)行政策的方式方法容易引發(fā)誤解。

      二是即便在我國實現(xiàn)科技自立自強的情境中，也絕非排除涉外因素、處于閉關自守的狀態(tài)?？萍甲粤⒆詮娭皇且苊鈫畏矫鎸ν庖蕾嚕瑥娬{的是通過掌握更高的技術能力來確保自主可控，防止被“卡脖子”。其重點是“高水平”和“可控”，而不是片面追求“自主”。那種通過自我隔離甚至主動“脫鉤”來避免被“卡脖子”的做法，無異于因噎廢食、緣木求魚，也與我們建設世界科技強國的戰(zhàn)略部署背道而馳。

      三是還要防范對“安全”的誤用和濫用。國家安全是一種綜合性、系統(tǒng)性的安全。理論和經驗都已表明，開放體系的安全性高于封閉體系的安全性。封閉體系會產生大得多的系統(tǒng)性風險，包括因失去要素輸入、競爭壓力和信息反饋導致的整體落后風險。2023年5月二十屆中央國家安全委員會第一次會議強調，“當前我們所面臨的國家安全問題的復雜程度明顯加大”，要“更好維護開放安全，推動發(fā)展和安全深度融合”，也反映了當前開放、發(fā)展與安全之間的復雜關系。在開放的情況下，出現(xiàn)“卡脖子”問題，是一種階段性狀態(tài)，即階段性不安全；如果繼續(xù)保持開放，并利用開放條件提升科技實力，則可逐步擺脫“卡脖子”問題，達到高水平安全；但如果退回封閉狀態(tài)，則科技實力提升的速度將大幅放緩，只能被鎖定在低水平安全。

      片面重視安全導致“閉門造車”的傾向，一方面是由于開放產生的收益是滯后的、難以具象化的，而且實施開放政策的復雜度高于實施保護主義政策的復雜度；另一方面是由于在一些相對具體的問題上缺乏明確的指引，或者存在相互矛盾的政策信號。因此，在推動各地落實安全相關的政策時，應盡量采取“負面清單”的模式，出臺盡可能具體的實施細則，消除安全政策的模糊性。在制定新的安全政策前，應廣泛征詢各類創(chuàng)新主體的意見，減少對科技開放的不必要干擾。

      三、健全科技對外開放體制機制的主要切入點

      （一）支持科研人員更便利接入國際互聯(lián)網

      實施互聯(lián)網管控對于確保我國意識形態(tài)安全和文化安全是必要的。但過于嚴格的管控措施忽視了國內科研人員接觸國際科研信息的需求，一定程度上削弱了我國與世界的學術紐帶，影響了國內學術環(huán)境，一些研究淪為“自娛自樂”。一些原本面向全世界開放的重要學術文獻，也很難到達我國科研人員手中。不少科研人員只能局限在國內有限、滯后的科研信息中，跟不上國際學術前沿。近年來全球科學共同體的信息共享、科研合作以及人員聯(lián)結與互助模式正在轉變，F(xiàn)acebook、X、LinkedIn等社交媒體成為科研人員追蹤重要信息、與其他研究者交流討論的平臺。我國科研人員則因網絡受限喪失了很多最新的科研“隱性信息”和高水平國際交流的機會。

      隨著國際科技競爭加劇，一些發(fā)達國家主動在重要科研數據庫等方面對我國立“墻”，未來我國可能面臨更多的數據訪問和國際合作限制。我國有必要針對科研人員適當調整互聯(lián)網管控思路。比如優(yōu)化完善現(xiàn)有國際互聯(lián)網專用通道，優(yōu)先在特定區(qū)域提升科研機構接入國際互聯(lián)網的便利化水平，著力降低科研人員獲取國際科研信息的精力和時間成本。

      （二）加快發(fā)展國際科技組織

      國際科技組織不僅掌握著很多重量級的國際科技期刊、科技獎項、科研數據、技術標準，還網羅全球科技人才，引導著世界學科發(fā)展方向。大量集聚的國際科技組織，還可以帶動科技資源頻繁地跨境流動，對于打破科技封鎖、建設世界創(chuàng)新高地，能夠起到重要的支撐作用。

      但當前我國國際科技組織的發(fā)展遠不能匹配我國的綜合實力和國際地位。全球的國際科技組織大約有1 500～3 000家，其中美國260～500家，我國僅50～60家，北京、上海等地新增國際科技組織的數量還呈下降趨勢。我國國際科技組織整體的國際化水平也不高，大部分國際科技組織的專職人員占比不足一半，有的僅1～2名，有國際化背景的專職人員非常少，外籍人員更是寥寥無幾。這背后除了我國發(fā)展國際科技組織起步較晚、基礎較薄弱等因素外，也受到相關制度不完善的制約。比如，發(fā)起國際科技組織必須有中央部門做業(yè)務主管單位，經過多個部門審查，最后以一事一議的方式審批，流程復雜、障礙重重。我國沒有針對國際科技組織的專門制度，只是參照一般社團進行管理，其中不少制度（如章程要求、活動規(guī)范、薪酬管理、人才評價等）難以適應國際化發(fā)展的需要。

      黨的二十屆三中全會明確提出，鼓勵在華設立國際科技組織。國際科技組織專業(yè)化程度較高、數量不多，不涉及意識形態(tài)等敏感領域，適合探索更加大膽的改革舉措。比如，將國際科技組織發(fā)起權下放給有條件的省市，審批權下放給相關主管部門，中央層面?zhèn)浒?，推進流程簡化和創(chuàng)新。制定專門管理制度，將國際科技組織與一般社團區(qū)別管理，充分保障其國際化發(fā)展需求。瞄準由于會員結構變化等原因而有遷移意愿的國際科技組織，給予特定土地、建筑使用權，以及一定的遷移和運營經費支持，吸引其在華落地。在外事活動舉辦、期刊出版、出入境管理、互聯(lián)網接入等方面大膽突破，建立真正與國際接軌的全球人才招聘、評價和服務保障體系。

      （三）大力推動開放科學發(fā)展

      我國在2021年新修訂《中華人民共和國科學技術進步法》中首次規(guī)定，“推動開放科學的發(fā)展，促進科學技術交流和傳播”。推動開放科學發(fā)展對于我國健全科技對外開放體制機制不可或缺。一方面，隨著開放科學發(fā)展為全球共識，基于開放科學的國際科學交往越來越多。我國可借助開放科學，鼓勵國外科研人員利用我國科學基礎設施、科學數據等資源，推動國內科學界與國際同行建立更緊密的交流合作關系。另一方面，開放科學也有利于打破保護主義壁壘，遏制國際科學交往中的政治干擾。2021年聯(lián)合國教科文組織通過的《開放科學建議書》，詳細闡釋了開放科學的通用定義和政策實踐框架。其中的價值觀和指導原則本身就帶有維護國際科學交往秩序、反對保護主義的內涵。

      與發(fā)達國家相比，我國開放科學在思想認識、政策體系、開放程度和參與群體等方面都有一定差距。主要問題在于，國內各主體參與開放科學得到的收益較低，同時還要承擔較高的成本和風險。對此，需要改變收益成本關系，為各類主體參與開放科學提供正向激勵。一方面提高參與開放科學的收益，比如以更大力度支持和資助開放科學出版物，在科研評價中體現(xiàn)開放數據及科研過程的貢獻，為開放科學基礎設施提供服務補貼，并對財政經費資助的一些科研成果施加開放獲取要求等。另一方面降低參與開放科學的成本，比如資助更多開放獲取期刊，為科研人員利用開放科學基礎設施提供免費技能培訓，加強對公開科研成果的知識產權保護等（陳秀娟 等，2018）。

      （四）穩(wěn)住和促進外資研發(fā)

      外資研發(fā)在推動東道國技術進步、經濟增長和國際合作方面有重要作用。但近年來，我國外資研發(fā)中心發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，流入國內的國外研發(fā)資金大幅下降，還出現(xiàn)一些外資研發(fā)中心撤離的現(xiàn)象，我國作為全球外資研發(fā)中心投資目的國的地位有弱化趨勢。這除了受全球經濟增長放緩、地緣政治動蕩等外部因素影響外，外資融入我國創(chuàng)新體系的現(xiàn)實困難也不可忽視。我國陸續(xù)出臺了一些推動創(chuàng)新體系對外資開放的政策文件，但在實際執(zhí)行中效果不夠理想。特別是隨著我國對國內科技創(chuàng)新的支持力度不斷提升，外資企業(yè)所感受到的“落差”反而越來越大。

      對此，可瞄準外資研發(fā)中心在全球少數城市集聚的特征，在北京、上海等少數有條件的地區(qū)，以更大力度的開放和更加優(yōu)厚的待遇，穩(wěn)住我國外資研發(fā)中心發(fā)展的基本盤。一是幫助外資研發(fā)中心大幅降低運營成本，保障其合理用地需求，為其聘雇的海外高層人才提供更便捷的停居留便利。二是在實施科技財稅優(yōu)惠、授予研發(fā)資助等方面建立更加公平透明的機制，試行向外資企業(yè)及外資研發(fā)中心開辟專門的“綠色通道”。三是為外資研發(fā)中心提供集專利快速審查、快速確權、快速維權于一體的一站式綜合服務。四是吸引和支持外資研發(fā)中心深度參與到各類科技創(chuàng)新基地與平臺建設中，加快形成示范效應和集聚效應。

      （五）廣泛開展對外科技援助

      我國開展政府間科技合作水平不斷提升，目前已與160多個國家和地區(qū)建立科技合作關系，簽署118個政府間科技合作協(xié)定。未來一段時期，對外科技援助將成為我國擴大科技外交影響力，面向全球南方拓展科技“朋友圈”最有潛力的領域，也可以為優(yōu)化科技對外開放體制機制提供壓力和動力。

      當前的對外科技援助主要以開展“小而美”科技援外項目、舉辦發(fā)展中國家技術培訓班、設立發(fā)展中國家杰出青年科學家項目等形式進行?？傮w來看，對外科技援助還缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，援助主體相對單一，項目評估機制有待完善，亟須擴大援助范圍、豐富援助模式、提升援助質量。根據威廉瑪麗學院AidData數據，2000—2021年，我國對外援助支出中技術援助的占比基本在1%以下，僅在2008年達到1.9%。

      應加強統(tǒng)籌協(xié)調，制定國家對外科技援助戰(zhàn)略規(guī)劃，明確對外科技援助的目標定位和發(fā)展路徑。大幅提高對外援助支出中的科技援助資金占比，探索設立用于科技援助的專項基金。鼓勵企業(yè)、社會組織和個人等社會力量參與到對外科技援助中，多渠道籌集援助資金，多層次挖掘援助需求，多模式對接援助對象。支持高校和科研機構通過共建聯(lián)合實驗室、開展跨境技術轉移、加強人才交流互訪等方式，提高對外科技援助效率。建立健全科技援助項目管理和評估制度，對項目的立項、實施、結項和后評估進行全流程監(jiān)督和管理。