科技外交是全球化環(huán)境下科技發(fā)展與國際交往兩個領域不斷相互影響、相互交織的產物。進入21世紀以來，美國、德國、英國、日本、法國等發(fā)達國家均將科技外交作為一項政策議程來積極推進，以幫助實現(xiàn)吸引國際科技資源、提升對外影響力、應對全球挑戰(zhàn)等目標。

      中國并沒有專門的科技外交政策。中國的政策文件中很少正式使用“科技外交”這一概念。中國的科技外交實際由分散在科技、外交、經貿等領域的相關政策共同組成。隨著科技愈發(fā)成為國際關系中的關鍵因素，科技外交在中國對外交往中的重要性迅速凸顯。事實上，近年來中國的科技外交已經進入關鍵的轉型階段。只不過，由于中國科技外交相關政策的非系統(tǒng)性、非明示性，這種轉型并不容易被直接觀察到。

      一、中國科技外交轉型的主要表現(xiàn)

      （一）科技外交伙伴的擴展

      由于全球科技資源集中在發(fā)達國家，加強與發(fā)達國家的科技關系是各國（尤其是發(fā)展中國家如印度、土耳其等）科技外交的優(yōu)先事項。中國以往的科技外交伙伴也主要是發(fā)達國家。但近年中國科技外交伙伴更多擴展到發(fā)展中國家，特別是新興國家和“一帶一路”共建國家。

      2018年在金磚合作機制下，中國倡議建設金磚國家新工業(yè)革命伙伴關系，以加強相關政策的協(xié)調，并就尖端技術和技能強化人力資源合作。中國還發(fā)起建立金磚國家技術轉移中心，這是金磚國家首個技術轉移官方合作機制。

      中國尤其重視面向“一帶一路”共建國家的科技外交。在2017年的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國領導人提出，要將“一帶一路”建成創(chuàng)新之路，啟動共建“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃?！耙粠б宦贰笨萍紕?chuàng)新行動計劃主要在科技人文交流、共建聯(lián)合實驗室、科技園區(qū)合作、技術轉移四個方面開展合作。根據(jù)2023年首屆“一帶一路”科技交流大會發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前中國已與80多個共建國家簽署政府間科技合作協(xié)定，共建50多家“一帶一路”聯(lián)合實驗室，在共建國家建成20多個農業(yè)技術示范中心和70多個海外產業(yè)園，建設了9個跨國技術轉移中心，累計舉辦技術交流對接活動300余場，促進千余項合作項目落地。

      中國科技外交伙伴的擴展，導致了中國科技外交內涵的變化。由于發(fā)達國家與發(fā)展中國家科技實力的差異，中國面向這兩類國家的科技外交的內涵也有所差別。發(fā)達國家在很多領域的科技實力仍顯著領先于中國。與發(fā)達國家的科技合作，通過貼近研發(fā)前沿、獲取新興技術、擴大技術市場、吸引高技術人才和投資（Flink et al.，2010），更容易對中國產生技術外溢。因此，中國面向發(fā)達國家的科技外交，側重于“為了科技的外交”（diplomacy for S&T），即通過外交促進聯(lián)合研發(fā)和人員交流，從而促進中國科技能力的提升。而發(fā)展中國家的科技實力普遍較弱，在很多領域甚至落后于中國。與發(fā)展中國家的科技合作，很難直接促進中國科技實力的提升，反而越來越多地表現(xiàn)為中國對外科技援助的形式。其中一些“南南合作”形式的科技外交，致力于幫助發(fā)展中國家應對氣候變化等全球挑戰(zhàn)，可以為中國帶來改善國際形象、擴大市場準入等外交利益。因此，中國面向發(fā)展中國家的科技外交，側重于“為了外交的科技”（S&T for diplomacy），即借助國際科技合作改善和加強外交關系。整體來看，隨著中國科技外交伙伴的擴展，中國科技外交的內涵也從“為了科技的外交”擴展到“為了外交的科技”。

      （二）科技外交模式的調整

      由于科技基礎薄弱，中國科技外交的起步較晚?？萍纪饨恍枰裱瓭u進發(fā)展的普遍規(guī)律，必須通過不斷積累經驗、積聚資源逐步完善和成熟。在科技外交發(fā)展初期，適合開展具體的、單項的國際科技合作活動（如科技項目合作、科技人員交流）。這類活動的門檻較低，結果比較可控。這類活動可統(tǒng)稱為“要素型科技外交”，其載體主要是項目、資金、人員、設備、信息等要素。隨著科技外交的發(fā)展逐漸成熟，才可以開展相對系統(tǒng)的、抽象的國際科技合作活動（如科技規(guī)則制定、科研倫理治理）。這類活動的門檻較高，結果較難預期。這類活動可統(tǒng)稱為“規(guī)則型科技外交”，其載體主要是規(guī)則、制度、理念、價值觀等。

      中國科技外交模式逐漸從要素型科技外交轉向規(guī)則型科技外交。一方面，中國政府明確顯露出參與國際科技規(guī)則制定的意愿，并嘗試提出新的科技治理理念?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》提出，“積極參與重大國際科技合作規(guī)則制定”“主動設置全球性議題”。在2021年中關村論壇上，中國領導人倡議“塑造科技向善理念，完善全球科技治理”。2021年中國領導人在第七十六屆聯(lián)合國大會上提出《全球發(fā)展倡議》，其中專門倡議“打造開放、公平、公正、非歧視的科技發(fā)展環(huán)境”。另一方面，中國開始實質性參與到國際科技規(guī)則制定中。中國作為聯(lián)合國教科文組織的重要成員，與其他成員合力推動了2021年《開放科學建議書》的通過。中國還參與制定了2021年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《人工智能倫理建議書》，并將中國2019年《新一代人工智能治理原則》及2021年《新一代人工智能倫理規(guī)范》中的“和諧共生”“可持續(xù)發(fā)展”理念融入《人工智能倫理建議書》中。

      要素型科技外交與規(guī)則型科技外交的區(qū)別，除了載體不同以外，還有渠道的差異。要素型科技外交往往在雙邊渠道開展，而規(guī)則型科技外交往往通過區(qū)域或多邊渠道開展。這是因為，規(guī)則型科技外交面向的國家越多，就越可能產生實質影響，越容易取得成功。因此，隨著中國科技外交模式的調整，中國在區(qū)域與多邊科技平臺中變得越來越活躍。

      （三）科技外交角色的轉變

      中國在科技外交中的角色，逐漸從參與者、跟隨者轉變?yōu)榘l(fā)起者、塑造者。簡而言之，中國正努力從“參與式科技外交”轉向“發(fā)起式科技外交”。

以國際大科學計劃和工程為例。國際大科學計劃和工程是拓展科技發(fā)展前沿、合作解決重大全球問題的重要手段。在以往的國際大科學計劃和工程（如ITER、GEO、SKA）中，中國主要以參與的方式承擔一部分任務，沒有發(fā)揮過主導作用。2018年中國國務院發(fā)布《積極牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程方案》，首次對中國主動牽頭組織國際大科學計劃和工程作出部署。該文件同時指出了這一舉措的目的，即“增強凝聚國際共識和合作創(chuàng)新能力，努力成為國際重大科技議題和規(guī)則的倡導者、推動者和制定者”。

      權利與義務是對等的。中國在科技外交中角色的轉變有兩個重要內涵。一是在科技外交活動中，中國需要承擔更多責任，投入更多資源。二是中國需要提供更多的全球科技公共品，貢獻更多的經驗和智慧。除了國際大科學計劃和工程以外，2021年中國領導人宣布設立“面向全球的科學研究基金”，是中國主動分享科技資源、提供科技公共品的另一個例子。

      二、中國科技外交轉型的驅動因素

      一般而言，影響科技外交的因素有很多，如國家利益、政治制度、外交理念、科學原則、科技實力、地緣政治和意識形態(tài)等（羅暉 等，2021）。驅動中國科技外交轉型的因素主要有如下三個。

      （一）中國科技實力的提升

      十余年來，中國的科技實力顯著提升。2012—2023年，中國的全球創(chuàng)新指數(shù)排名（世界知識產權組織）前進了22位（從第34位到第12位）；研發(fā)經費投入增長約2倍（從10 298億元到33 357億元）；研發(fā)人員數(shù)量增加85.9%（從2012年461.7萬人到2021年858.1萬人）；發(fā)表的SCI高被引論文占世界的比重提高19.8個百分點（從2012年的7.5%到2022年的27.3%）；PCT專利申請量增長2.7倍（從2012年的1.9萬件到2022年的7萬件）；高新技術產品出口額增加58.2%（從2012年的6 011.9億美元到2022年的9 513.3億美元）；知識產權使用費收入增長9.6倍（從10.4億美元到110億美元）；進入全球研發(fā)投入前2 500強的企業(yè)數(shù)量增加2.3倍（從2014年205家到2023年679家）。

科技實力提升是中國科技外交轉型的最重要前提。這從兩方面突破了原有的約束條件，擴大了中國科技外交的邊界。

      一是突破了原有的資源約束。更主動、更活躍的科技外交活動必然會消耗更多的科技資源。與面向發(fā)達國家的科技外交相比，面向發(fā)展中國家的科技外交，需要中國投入更多科技資源。中國迅速增長的科技投入與產出，為這些轉變提供了可能。

      二是突破了原有的能力約束。開展更高標準、更高層次的國際科技合作活動，既要具備更強的研發(fā)能力，也要具備更強的科研組織與管理能力。中國各類科研主體（包括機構與人員）的研發(fā)能力和科研組織與管理能力逐步增強，可以在國際科技合作活動中更多地擔任發(fā)起者、組織者角色。

      綜合而言，由于科技實力的提升，中國在科技外交活動中更容易從受援方轉變?yōu)樵?，從索取方轉變?yōu)樨暙I方。

      （二）國際政治形勢的壓力

      國際政治形勢的變化是驅動中國科技外交轉型的關鍵外部因素。其中最核心的是國際科技交往的政治化趨勢（Rungius et al.，2020），特別是美國對華科技政策的轉變。在“科技脫鉤”“去風險化”“小院高墻”策略下，美國主動切斷了很多傳統(tǒng)的中美科技合作渠道，還借助外交游說、域外管轄阻撓其他發(fā)達國家的對華科技合作。這些措施擠壓了中國面向發(fā)達國家開展科技外交的空間，進而對中國科技外交產生了兩方面影響。

      一方面，導致了中國科技外交資源的重新配置。中國面向發(fā)達國家的一些科技合作活動被迫中斷。原本用于這些活動的中國科技外交資源（包括資金、人員、設備等），自然被轉移到其他地方，特別是面向發(fā)展中國家的科技外交活動中。

      另一方面，推動了中國科技外交渠道的轉換。與雙邊的科技外交活動相比，區(qū)域或多邊的科技外交活動更容易避免政治因素的干擾。一些國家希望加強對華科技關系，卻擔心受到美國域外管轄措施的牽連，因而傾向于通過區(qū)域或多邊渠道開展對華科技合作。

      （三）中國國際關系理念的演進

      在世界格局變化和本國發(fā)展訴求的推動下，中國的國際關系理念逐步演進。主要體現(xiàn)為，從更宏大的世界觀出發(fā)，構想更加公正合理的國際秩序。2013年，中國領導人提出“人類命運共同體”理念，認為各國相互聯(lián)系、相互依存的程度空前加深，任何國家都無法獨自應對人類面臨的共同挑戰(zhàn)。2018年，“推動構建人類命運共同體”被寫入《中華人民共和國憲法》。在“人類命運共同體”理念基礎上，中國主張建設以相互尊重、公平正義、合作共贏為核心的“新型國際關系”，維護“真正的多邊主義”。中國自身則要推進和完善“全方位、多層次、立體化的外交布局”。

      中國國際關系理念的演進投射到科技領域。中國的宏觀科技政策（如《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等）頻繁強調，“積極融入全球創(chuàng)新網絡”“以全球視野謀劃科技創(chuàng)新”。2021年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》，新增第七十九條，“國家促進開放包容、互惠共享的國際科學技術合作與交流，支撐構建人類命運共同體”。這種投射構成了驅動科技外交轉型的另一個因素。為了服務于“全方位、多層次、立體化的外交布局”，中國需要擴大科技外交范圍，重新配置科技外交資源。為了建設“新型國際關系”，中國必然支持建立基于“規(guī)則”而不是“力量”的國際科技交往模式。為了推動構建“人類命運共同體”，中國科技外交必然變得更具“雄心”，在承擔更多國際責任的同時，尋求更大的國際影響力。

      三、中國科技外交轉型面臨的挑戰(zhàn)

      （一）缺乏科技外交人員

      科技外交工作需要大量一線的科技外交人員做支撐?？萍纪饨蝗藛T往往是復合型人才，既要有較強的外交及組織管理能力，也要具備一定的專業(yè)素質。但中國的科技外交人員較為缺乏，難以滿足轉型階段的科技外交工作需求。以在主要國際學術組織擔任關鍵職位（包括主席、副主席、秘書長、執(zhí)委會主任）的人員數(shù)量為例，根據(jù)中國科學技術協(xié)會統(tǒng)計，2019年中國為98人，僅占全球的8%，而美國為368人，占到30%。

中國缺乏科技外交人員的問題在短期內難以解決。一方面，科技外交人員的培養(yǎng)是一個長期過程，不僅需要投入相應的教育資源，包括學科設置和學科調整，還需要為有潛質的人員提供較多積累經驗的機會；另一方面，科技外交活動使用的工作語言往往不是中國科技外交人員的母語，也在一定程度上影響了中國培養(yǎng)科技外交人員的效率。

      （二）國內體制產生制約

      科技外交所調動的科技資源和要素絕大部分來自國內，因而不可能脫離國內的科技資源分配制度和科技要素管理制度。因此，中國科技外交轉型也受到國內科技體制的約束。

中國近年不斷深化科技體制改革，取得了顯著成效，但在科技外交領域仍有可完善的空間。例如：中國科技計劃的國際化水平有待提升，財政科技資金不能出境，導致中國難以借助科技計劃深化與其他國家的科技關系；科研人員出境面臨的審批程序相對煩瑣，對一些科技外交人員出境參加國際科技活動造成了不便；國際科技組織注冊和管理制度不夠健全，國際科技組織在華落戶和發(fā)展面臨一些現(xiàn)實困難；缺乏專業(yè)的科技中介服務機構，難以支撐跨境技術轉移或成果轉化活動；國內科技倫理治理制度不夠成熟，導致在參與相關領域國際科技規(guī)則制定時缺乏經驗和依據(jù)。

      （三）科技全球化放緩帶來阻力

      科技全球化的基礎是主要國家間的科技信任關系。當一些國家開始采取技術保護主義措施時，會破壞科技信任關系，引發(fā)“以牙還牙”的效仿和惡性循環(huán)，最終損害科技全球化。近年越來越多的國家開始重視“技術主權”，開展國際科技合作的意愿減弱。這是科技全球化放緩的重要信號。

      科技全球化放緩意味著國際科技合作環(huán)境的整體惡化，對中國科技外交的轉型也將產生負面影響。一是中國開展科技外交的總成本上升?；锇閲c中國進行科技交往時，對科技安全的考量權重增加，中國需要付出更多的科技資源，才能保持或加強原有的科技合作關系。二是中國的科技發(fā)展被貼上“創(chuàng)新重商主義”等負面標簽，損害了中國科技的國際形象，削弱了伙伴國開展對華科技合作的民意基礎。當中國在科技外交中追求發(fā)起者、塑造者角色時，往往面臨“中國科技威脅論”等不利的輿論環(huán)境。

      此外，中國在多邊平臺的科技外交活動，還面臨美國針鋒相對的競爭。例如，美國曾于2018年退出聯(lián)合國教科文組織，又在2023年重新加入。美國重返聯(lián)合國教科文組織的最重要動機就是削弱中國的影響力。2023年3月22日，美國國務卿布林肯在參議院外交關系委員會發(fā)言時闡述了其動機，即幫助聯(lián)合國教科文組織“制定人工智能的規(guī)則、規(guī)范和標準”以防止被中國主導。

      四、未來展望

      驅動中國科技外交轉型的三個因素都是趨勢性因素，不會在短期內改變。一是中國的科技實力還會持續(xù)提升。二是中國的國際關系理念還將演進得更加成熟，其中所蘊含的“人類命運共同體”意識和大國責任感將進一步加深。三是全球范圍內的民粹主義和保護主義還在增強，國際科技交往的政治化趨勢在短期內也難以逆轉。因此，中國科技外交的轉型將是一個長期的過程。轉型的最終結果既要符合中國自身的條件與需求，又要幫助中國科技體系和外交體系更好地與外部世界進行互動。

      從進展來看，當前中國科技外交的轉型還沒有到達由“量變”引發(fā)“質變”的“拐點”。中國與發(fā)展中國家的科技關系還不夠成熟和穩(wěn)定，科技項目聯(lián)合資助、科技人員交流互訪的規(guī)模還較?。恢袊_展“規(guī)則型科技外交”的成效不高，在人工智能、數(shù)字經濟等領域的國際科技規(guī)則制定中，中國的參與程度還低于發(fā)達國家；中國主動發(fā)起的國際大科學計劃和工程數(shù)量較少，影響力也弱于國際熱核聚變試驗堆計劃（ITER）、國際地球觀測組織（GEO）、平方公里陣列射電望遠鏡（SKA）等發(fā)達國家主導的國際大科學計劃和工程。

      中國需要繼續(xù)推動國內科技體制改革，提高科技資源的產出與配置效率，進一步消除阻礙科技要素跨境流動的不必要障礙，以恰當?shù)姆绞綉獙ν獠凯h(huán)境的不利影響，才能加快科技外交轉型進程，構建一個更加平衡、有效、可持續(xù)的對外科技關系網絡，獲得更大的科技外交影響力。