萬士林1，程九剛2

　　(1.北京市科學(xué)技術(shù)研究院;2.北京出版集團(tuán)有限責(zé)任公司)

　　科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制作為科技領(lǐng)域“放管服”改革的一項(xiàng)具體措施，自提出以來備受廣大科研單位、科研人員的關(guān)注和期待，但受制于較多因素牽絆，政策落地較為緩慢。本文從財(cái)務(wù)管理體系、包干制的內(nèi)容、項(xiàng)目成本核定、負(fù)面清單、激勵(lì)機(jī)制、外部監(jiān)督等6個(gè)方面分析影響包干制落地實(shí)施的制約因素，并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，科技管理改革不能只做“加法”，要善于做“減法”;要給予科研單位更多自主權(quán)，賦予科學(xué)家更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機(jī)制束縛中解放出來?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制(以下簡(jiǎn)稱包干制)作為科技管理改革的一項(xiàng)具體措施，自2019年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出以來，備受廣大科研單位、科研人員的關(guān)注和期待，但受制于較多因素牽絆，政策落地較為緩慢。在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中，迫切需要不斷深化科技管理改革，抓好包干制等具體改革舉措的落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，激發(fā)科技創(chuàng)新活力。

　　一、實(shí)施包干制的重要性和必要性

　　第一，實(shí)施包干制是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院持續(xù)部署和推進(jìn)“放管服”改革，建設(shè)服務(wù)型政府。在科研領(lǐng)域，中央先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》等政策文件，這些文件多次提到實(shí)施包干制，這是科研領(lǐng)域“放管服”改革的一項(xiàng)具體舉措，體現(xiàn)著賦予科研人員更多自主權(quán)的精神和要求。

　　第二，實(shí)施包干制是減輕科研人員負(fù)擔(dān)的迫切需要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，科技創(chuàng)新離不開科技人員持久的時(shí)間投入，保障時(shí)間就是保護(hù)創(chuàng)新能力;不能讓繁文縟節(jié)把科學(xué)家的手腳捆死了，不能讓無窮的報(bào)表和審批把科學(xué)家的精力耽誤了?，F(xiàn)實(shí)工作中，經(jīng)常聽到科研人員反映，做科研首先要學(xué)會(huì)做預(yù)算，要熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，要填寫大量表格，要接受多次的檢查審計(jì)。這些監(jiān)管的要求，極大地侵占了科研人員的時(shí)間和精力。推行包干制改革，就是要給科研人員減負(fù)，把科研人員從編制繁瑣的預(yù)算、無窮的報(bào)表、繁雜的報(bào)銷審批中解放出來。

　　第三，實(shí)施包干制是尊重科研規(guī)律的重要體現(xiàn)。科技創(chuàng)新活動(dòng)本身充滿著不確定性，需要科研人員積極進(jìn)行多元嘗試和探索。但是，當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)預(yù)算模式，需要科研人員事先明確、精準(zhǔn)地列出項(xiàng)目?jī)?nèi)容、經(jīng)費(fèi)需求計(jì)劃，執(zhí)行過程中預(yù)算科目的調(diào)整又必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，這與科技創(chuàng)新活動(dòng)本身的不確定性是有沖突的。在預(yù)算科目變更、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中，科研人員要詳細(xì)解釋相關(guān)緣由，甚至還會(huì)面臨一些質(zhì)疑，容易讓科研人員感覺到不被信任。推行包干制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可根據(jù)科研活動(dòng)的實(shí)際需要自主決定使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，不受科目比例限制，這是對(duì)科研工作規(guī)律的尊重，也體現(xiàn)著對(duì)科研人員的信任，有利于調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

　　二、實(shí)施包干制的制約因素

　　第一，現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體系不適應(yīng)。項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)各種財(cái)稅及監(jiān)管規(guī)定，形成了正常的財(cái)務(wù)管理體系和工作流程，實(shí)施包干制將與常規(guī)財(cái)務(wù)工作產(chǎn)生沖突。比如：依據(jù)現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理制度，費(fèi)用報(bào)銷需要規(guī)范化、明細(xì)化，要求報(bào)銷人員提供明細(xì)清單;而包干制下，報(bào)銷憑據(jù)簡(jiǎn)化，科研設(shè)備采用“特事特辦”的靈活采購(gòu)機(jī)制，這違反現(xiàn)行財(cái)務(wù)內(nèi)控程序。又如，包干制下，勞務(wù)人員還需要簽署勞務(wù)合同提供勞務(wù)明細(xì)，科研經(jīng)費(fèi)中也無法列支“五險(xiǎn)一金”成本。再如，科研經(jīng)費(fèi)管理一直實(shí)行全面預(yù)算管理，立項(xiàng)前填報(bào)各級(jí)明細(xì)，調(diào)整時(shí)層層審批，支付與審計(jì)時(shí)嚴(yán)格審查，這與科研項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、支出項(xiàng)目具有不確定性的客觀情況不匹配。這些沖突導(dǎo)致現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體系、流程難以適應(yīng)包干制對(duì)財(cái)務(wù)制度的需求。

　　第二，包干制的內(nèi)容不明確。梳理國(guó)內(nèi)外包干制做法，主要有四種類型：以科研人員或課題組為對(duì)象的包干制，以實(shí)驗(yàn)室或單位法人為對(duì)象的包干制，以科研項(xiàng)目為對(duì)象的包干制，以科研項(xiàng)目中的某些科目經(jīng)費(fèi)為對(duì)象的包干制。目前，采用哪種方式進(jìn)行包干，還沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的規(guī)定。2021年8月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》規(guī)定，在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目中推行經(jīng)費(fèi)包干制;允許項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)實(shí)行包干制。這個(gè)最新規(guī)定，在包干制方面邁出了一大步，但是，在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目中是全部推行包干制還是選擇部分項(xiàng)目推行包干制，要不要對(duì)項(xiàng)目金額作出適當(dāng)區(qū)分，金額過大的項(xiàng)目適不適合包干，這些問題都需要在實(shí)際操作過程中予以細(xì)化明確。

　　第三，項(xiàng)目成本核定有難度。在全面預(yù)算管理模式下，科研項(xiàng)目中每個(gè)科目的預(yù)算經(jīng)費(fèi)都是明確的，項(xiàng)目成本相對(duì)容易量化評(píng)估。在包干制模式下，不再編制項(xiàng)目預(yù)算，如何評(píng)估項(xiàng)目成本、核定項(xiàng)目金額成為一個(gè)難題。項(xiàng)目單位、科研人員會(huì)希望把項(xiàng)目金額申報(bào)得相對(duì)高一些，以免出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程中金額不足、難以順利推進(jìn)的問題。發(fā)包單位則會(huì)希望把項(xiàng)目金額核定得相對(duì)低一些，以達(dá)到節(jié)約成本、降低自身風(fēng)險(xiǎn)的目的。平衡這對(duì)矛盾，需要有一個(gè)相對(duì)量化的評(píng)估、核定標(biāo)準(zhǔn)。但是，截至目前，尚無一套科學(xué)、簡(jiǎn)便、高效的項(xiàng)目成本核算標(biāo)準(zhǔn)，也沒有一套兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、短期效益和長(zhǎng)期效益的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目成本評(píng)估、核定的客觀性、準(zhǔn)確性和公正性難以得到有效保障。

　　第四，負(fù)面清單難執(zhí)行。從目前中央有關(guān)科研院所及部分省市推行包干制的情況來看，普遍采用“包干制+負(fù)面清單”的方式進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理。負(fù)面清單管理，蘊(yùn)含著“法無禁止即可為”的法理，意在保障科研人員經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，也能夠有效防范包干制可能帶來的重大廉政風(fēng)險(xiǎn)。但在包干制實(shí)踐中，存在兩種極端化趨向：一是負(fù)面清單太簡(jiǎn)約、太原則，缺乏可操作性。比如，有的科研單位負(fù)面清單只有五六條，內(nèi)容包括嚴(yán)禁利用不正當(dāng)手段謀取私利的行為，嚴(yán)禁用于與科研無關(guān)和違背科學(xué)共同體公認(rèn)道德的行為，嚴(yán)禁用于違反國(guó)家法律法規(guī)的行為。面對(duì)這些原則性、“籮筐式”的規(guī)定，在具體執(zhí)行過程中科研人員還需要認(rèn)真學(xué)習(xí)負(fù)面清單背后的政策制度和法律法規(guī)，進(jìn)而判斷哪些行為屬于嚴(yán)禁的范圍，這本身與“放管服”改革的精神也是相沖突的。另一種趨向是，負(fù)面清單過于詳盡，事無巨細(xì)均一一規(guī)定，這本身也包含著一些沖突因素，既增加負(fù)面清單制定、修訂的難度，又增加科研人員理解、記憶的難度。

　　第五，激勵(lì)機(jī)制不配套?，F(xiàn)行管理模式下，由于科研人員的薪酬福利已經(jīng)在正常渠道列支，科研經(jīng)費(fèi)被認(rèn)為只能投入到與項(xiàng)目直接相關(guān)的成本費(fèi)用中，科研經(jīng)費(fèi)的使用與科研人員所得沒有直接關(guān)系，也不能從“經(jīng)費(fèi)節(jié)余”中獲得一定獎(jiǎng)勵(lì)，外聘人員勞務(wù)費(fèi)用還存在比例、標(biāo)準(zhǔn)的限制，這些規(guī)定不利于調(diào)動(dòng)科研人員積極性，也容易滋生科研人員想方設(shè)法套取科研經(jīng)費(fèi)的問題。同時(shí)，在目前科研經(jīng)費(fèi)“節(jié)余上繳”的要求下，項(xiàng)目單位承擔(dān)了較多的、具體的管理工作以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管職責(zé)，卻無法獲得相應(yīng)的收益，科研人員則更無法獲得相應(yīng)收入。在這種風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配、激勵(lì)機(jī)制配套不足的情況下，項(xiàng)目承擔(dān)單位就會(huì)謹(jǐn)慎保守，選擇回避風(fēng)險(xiǎn)從嚴(yán)監(jiān)管，科研人員必然會(huì)循規(guī)蹈矩主動(dòng)性不強(qiáng)，實(shí)施包干制動(dòng)力不足。

　　第六，各方面監(jiān)督缺乏協(xié)同性。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，巡視巡察、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管力度都在加大，多頭監(jiān)督、多種檢查的情況普遍存在，有時(shí)科研人員對(duì)同一事項(xiàng)需要反復(fù)、多次地解釋和說明。科研工作本身是創(chuàng)新性工作，科研人員理應(yīng)成為敢為人先、敢闖敢試的先行者。但是，在多頭監(jiān)督、反復(fù)檢查的壓力下，科研人員的科研精力被分散，思想顧慮重，不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)，特別是對(duì)于一些有風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新舉措，不太愿意帶頭去嘗試，潛意識(shí)里總是擔(dān)心犯錯(cuò)誤、受處理。這種情況，也必然增加包干制改革措施落地難度。

　　三、實(shí)施包干制的對(duì)策建議

　　第一，完善財(cái)務(wù)管理體系。一是賦權(quán)項(xiàng)目單位包干制“特事特辦”。由科技管理部門牽頭，財(cái)政、人力資源、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門參加，依托某個(gè)專項(xiàng)小組或者單獨(dú)設(shè)立專項(xiàng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定包干制實(shí)施細(xì)則，對(duì)包干制“特事特辦”相關(guān)規(guī)定進(jìn)行賦權(quán)，并以專項(xiàng)小組或者多部門聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)執(zhí)行。二是建立健全項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化項(xiàng)目單位法人責(zé)任。項(xiàng)目單位可以以提高效率和有效監(jiān)管相結(jié)合為原則，制定明確的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、分配激勵(lì)、操作流程等制度，做到包干經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、使用、評(píng)價(jià)、檢查有章可循、有序高效?？梢蕴剿鹘ⅰ皥?bào)銷雙軌制”機(jī)制，將包干經(jīng)費(fèi)管理適當(dāng)獨(dú)立于項(xiàng)目單位正常的財(cái)務(wù)管理體系之外，配備科研助理、財(cái)務(wù)助理等輔助人員，建立簡(jiǎn)潔、規(guī)范、高效的操作程序?？梢越⒁浴跋嚓P(guān)性”為原則的報(bào)銷憑據(jù)審核機(jī)制，在包干總額控制、報(bào)銷流程簡(jiǎn)化的前提下，實(shí)報(bào)實(shí)銷與項(xiàng)目研發(fā)相關(guān)的支出。三是在監(jiān)督檢查、內(nèi)部審計(jì)、巡視巡察時(shí)，相關(guān)部門要將項(xiàng)目單位制定的包干制財(cái)務(wù)管理制度作為重要依據(jù)，確保工作落實(shí)時(shí)步調(diào)一致、監(jiān)督檢查時(shí)依據(jù)統(tǒng)一。

　　第二，明確包干制的內(nèi)容。在包干制實(shí)施細(xì)則中，明確相關(guān)單位可以以項(xiàng)目包干為主體，綜合采用對(duì)科研機(jī)構(gòu)、課題組或科研人員整體包干、部分包干等形式進(jìn)行包干，并結(jié)合項(xiàng)目承擔(dān)單位、科研人員的科研誠(chéng)信情況、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于科研誠(chéng)信好、績(jī)效評(píng)價(jià)好的單位和個(gè)人，可以逐步加大包干支持力度;發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目承擔(dān)單位或者科研人員存在弄虛作假、違反職業(yè)道德和科研誠(chéng)信等行為，逐步限制甚至取消其包干資格。具體實(shí)施過程中，既要敢于試點(diǎn)、大膽推進(jìn)，又要注重控制包干風(fēng)險(xiǎn)。比如：從嚴(yán)控制金額過大的項(xiàng)目整體包干;從嚴(yán)控制外協(xié)費(fèi)包干，對(duì)外協(xié)費(fèi)占比較大的項(xiàng)目原則上不進(jìn)行包干。

　　第三，規(guī)范項(xiàng)目成本核定。一是科技管理部門應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、同類慣例等情況，牽頭研究編制包干成本相關(guān)科目的量化參考標(biāo)準(zhǔn)或者內(nèi)部參照表。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，科研人員簡(jiǎn)單說明包干成本構(gòu)成原因即可，由項(xiàng)目管理部門或者發(fā)包單位綜合考慮項(xiàng)目性質(zhì)、包干范圍、成本費(fèi)用比例等情況核定包干項(xiàng)目金額。在包干項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，財(cái)務(wù)決算重點(diǎn)檢查包干成本的執(zhí)行情況，績(jī)效評(píng)估要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、短期效益和長(zhǎng)期效益。二是強(qiáng)化信息公開，科技管理部門、發(fā)包單位、項(xiàng)目承擔(dān)單位在項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審、批準(zhǔn)批復(fù)、檢查審計(jì)、結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，通過單位官網(wǎng)、辦公場(chǎng)所的公眾空間等載體對(duì)包干項(xiàng)目的內(nèi)容、金額、實(shí)施情況、科研人員等情況進(jìn)行公開公示，切實(shí)通過信息公開機(jī)制提高科研人員敬畏之心，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，保障包干制在陽(yáng)光下有序運(yùn)行。

　　第四，健全負(fù)面清單管理。一是由科技管理部門牽頭，制定包干經(jīng)費(fèi)使用負(fù)面清單，清單內(nèi)容可分為兩個(gè)層級(jí)：一級(jí)清單突出原則性禁止要求;二級(jí)清單突出可操作性，體現(xiàn)對(duì)一級(jí)清單的細(xì)化，對(duì)重要環(huán)節(jié)、敏感事項(xiàng)、易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的防范，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在二級(jí)清單層面為項(xiàng)目承擔(dān)單位結(jié)合自身實(shí)際補(bǔ)充一些具體禁止事項(xiàng)提供空間，項(xiàng)目承擔(dān)單位補(bǔ)充的禁止事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在科技管理部門備案。二是項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)對(duì)科研人員的負(fù)面清單教育，講清楚包干制的目的、意義、好處和工作要求，講清楚相關(guān)規(guī)章制度的監(jiān)管重點(diǎn)、負(fù)面清單的具體要求，切實(shí)讓科研人員珍惜包干機(jī)會(huì)、珍惜單位和個(gè)人聲譽(yù)、清楚權(quán)責(zé)界限、提高自身素養(yǎng)、強(qiáng)化自我要求和自我管理，增強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單管理的思想自覺和行動(dòng)自覺。

　　第五，完善配套激勵(lì)政策。一是明確規(guī)定項(xiàng)目單位、科研人員在承擔(dān)的包干經(jīng)費(fèi)總額中提取一定比例的績(jī)效工資，允許從包干經(jīng)費(fèi)中提取的績(jī)效工資納入工資總額管理但不計(jì)入績(jī)效工資基數(shù)，尊重科研人員的智力勞動(dòng)，激勵(lì)科研人員勇于承擔(dān)項(xiàng)目。二是除因項(xiàng)目終止等特殊情況外，“經(jīng)費(fèi)結(jié)余”原則上不再上繳或者按比例上繳，可由發(fā)包單位、項(xiàng)目單位、科研人員按比例分別統(tǒng)籌使用，并適當(dāng)向科研人員傾斜;項(xiàng)目如期結(jié)題后，對(duì)于科研成果突出或節(jié)約成本較多的包干項(xiàng)目，允許項(xiàng)目單位拿出一定比例的“經(jīng)費(fèi)結(jié)余”獎(jiǎng)勵(lì)科研人員，既調(diào)動(dòng)各級(jí)法人單位的監(jiān)管積極性，又調(diào)動(dòng)科研人員控成本、增效益的積極性。

　　第六，建立高效協(xié)同的監(jiān)督檢查機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門可以單獨(dú)或者聯(lián)合對(duì)包干項(xiàng)目進(jìn)行按比例、有重點(diǎn)的監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查結(jié)果各部門互認(rèn)，除信訪問題線索核查、案件調(diào)查以外，原則上“一事不二查”，堅(jiān)決避免多頭監(jiān)督、多種檢查問題，切實(shí)減輕科研人員的時(shí)間精力負(fù)擔(dān)和思想顧慮。對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，屬于科研人員無意過失且未謀取個(gè)人利益、未造成特別重大損失的，特別是首次出現(xiàn)相關(guān)問題的，要按照有關(guān)規(guī)定大膽容錯(cuò)糾錯(cuò)，以批評(píng)教育、整改問題、規(guī)范工作為主，慎用紀(jì)律處分;對(duì)于科研人員故意規(guī)避監(jiān)管、套取騙取科研經(jīng)費(fèi)、謀取個(gè)人利益的，按照黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律法規(guī)嚴(yán)肅處理，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，抓好警示教育，形成有力震懾。