劉如1，周京艷2

　　(1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院;2.北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心)

　　面對世界和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，習近平總書記多次強調(diào)要發(fā)展“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。而數(shù)據(jù)作為基礎性生產(chǎn)要素和重要的國家戰(zhàn)略性資產(chǎn)，發(fā)展基于跨境數(shù)據(jù)流動的數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)新格局成為我國贏得國際競爭新優(yōu)勢的主動戰(zhàn)略選擇。

　　數(shù)字經(jīng)濟依賴于跨境數(shù)據(jù)流動，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)亟需了解全球跨境數(shù)據(jù)流動政策趨勢及國際合作機制，分析我國跨境數(shù)據(jù)流動政策與主流跨境數(shù)據(jù)流動政策之間的沖突，并找到解決沖突的對策與方法，以加快形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的發(fā)展新格局。

　　一、全球跨境數(shù)據(jù)流動發(fā)展態(tài)勢與政策趨勢

　　(一)全球發(fā)展態(tài)勢：跨境數(shù)據(jù)流動成為數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)的重要特征

　　隨著新一代信息技術的發(fā)展和信息基礎設施的普及，數(shù)據(jù)的全球化屬性和流動屬性日益增強，跨境數(shù)據(jù)流動日漸成為推動新型全球化的重要特征。根據(jù)美國布魯金斯學會研究，從2009至2018年，全球數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟增長貢獻度高達10.1%。麥肯錫全球研究院(MGI)指出，自2008年以來，數(shù)據(jù)流動對全球經(jīng)濟增長的貢獻已經(jīng)超過傳統(tǒng)的跨國貿(mào)易和跨國投資。尤其是新冠疫情以來，全球貿(mào)易下降11%左右，但是數(shù)字貿(mào)易卻逆勢上升。數(shù)字技術創(chuàng)新突飛猛進、交融應用，創(chuàng)造了新的需求和供給，加速了生產(chǎn)、分配、貿(mào)易、消費等各個環(huán)節(jié)的重構，促進了經(jīng)濟發(fā)展模式和人類生活方式發(fā)生重大變化，提升了數(shù)據(jù)流動速率和資源配置效率，帶來生產(chǎn)力的極大躍升和生產(chǎn)關系的深刻調(diào)整，推動世界經(jīng)濟處于不可逆的熵變過程，跨境數(shù)據(jù)流動已經(jīng)成為經(jīng)濟系統(tǒng)進化博弈的關鍵要素，推動數(shù)字經(jīng)濟系統(tǒng)向動態(tài)平衡進化，使之成為數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)的重要特征。

　　(二)全球政策趨勢：數(shù)據(jù)資源將成為大國博弈的角力點

　　數(shù)字經(jīng)濟時代，無論是貨物貿(mào)易還是服務貿(mào)易，都離不開數(shù)據(jù)的跨境流動。近年來，國際社會認識到跨境數(shù)據(jù)流動能帶來巨大收益，但也可能對國家安全和個人隱私造成威脅。因此，對跨境數(shù)據(jù)流動采取了新的政策。

　　一是數(shù)據(jù)保護與開放成為跨境數(shù)字的博弈焦點。歐盟積極推進數(shù)據(jù)安全保護政策，由《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)與《非個人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動框架條例》共同奠定歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)流動的基本框架。英國出臺《英國2016—2021年國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》，強調(diào)網(wǎng)絡安全應以國家安全為目標。隨著“互聯(lián)網(wǎng)中立原則”的廢除和《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》(CLOUD法案)的簽署等一系列舉措，跨境數(shù)據(jù)流動將出現(xiàn)新形態(tài)。國際數(shù)據(jù)保護規(guī)則的多變將給數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的制定帶來巨大挑戰(zhàn)。

　　二是數(shù)字經(jīng)濟價值鏈決定了具有分歧的跨國數(shù)據(jù)流動政策。在大國博弈的戰(zhàn)場上，中美沖突最為突現(xiàn)，由于中美利益和優(yōu)勢的不同，在跨國數(shù)據(jù)流動方面存在根本的分歧。美國處于數(shù)字經(jīng)濟價值鏈中高端，比較優(yōu)勢是數(shù)字服務貿(mào)易，其核心的訴求是“跨境數(shù)據(jù)自由流動”。美國是數(shù)字技術、標準專利、數(shù)字內(nèi)容、商業(yè)規(guī)則等關鍵要素的主要輸出國，也是全球數(shù)字貿(mào)易最大的參與國和受益者，實現(xiàn)“跨境數(shù)據(jù)自由流動”可以保持美國在全球經(jīng)濟中的領導地位。因此，美國重點引入與數(shù)據(jù)流動、知識產(chǎn)權等相關的內(nèi)容，著力推動“數(shù)據(jù)存儲設備以及數(shù)字技術非強制本地化”“保證網(wǎng)絡自由接入”等有助于促進數(shù)字服務輸出和消減數(shù)字貿(mào)易壁壘的相關規(guī)則。而中國處于數(shù)字經(jīng)濟價值鏈中低端，比較優(yōu)勢是基于互聯(lián)網(wǎng)從事的貨物貿(mào)易，其核心的訴求是“數(shù)據(jù)主權”。因此會更加關注能促進跨境貨物貿(mào)易便利化等的相關規(guī)則，如：“低價值貨物免關稅”“完善法律及金融支付機制”“構建跨境電商爭端解決機制”等。

　　三是對于跨境數(shù)據(jù)的治理呈“長臂管轄”趨勢。尤其是以美國為代表，通過“長臂管轄”擴張其跨境數(shù)據(jù)執(zhí)法，加劇了與他國關于數(shù)據(jù)管轄權、執(zhí)法權的沖突。例如，美國2019年頒布的《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》(CLOUD法案)規(guī)定，美國政府有權調(diào)取存儲于他國境內(nèi)數(shù)據(jù)，這相當于建立了一個可以繞過數(shù)據(jù)所在國的監(jiān)管機構，將美國執(zhí)法效力擴展至數(shù)據(jù)所在國的“治外法權”。美國此舉將在很大程度上改變?nèi)驍?shù)據(jù)主權規(guī)則。

　　二、主要經(jīng)濟體跨境數(shù)據(jù)流動政策與實踐

　　一是美國的數(shù)據(jù)跨境流動政策更加強調(diào)在安全規(guī)則下的跨國數(shù)據(jù)自由流動。憑借在數(shù)字經(jīng)濟和信息技術領域的全球優(yōu)勢，美國推崇全球數(shù)據(jù)自由流動政策。美國先后出臺了《網(wǎng)絡安全信息共享法案(2015)》《2016年聯(lián)邦網(wǎng)絡安全研發(fā)戰(zhàn)略計劃》《加強聯(lián)邦網(wǎng)絡和關鍵基礎設施的網(wǎng)絡安全》《美國國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》等，將“網(wǎng)絡安全”所指范圍由“信息系統(tǒng)安全”調(diào)整為“信息系統(tǒng)安全和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全”兩大部分，強調(diào)在安全規(guī)則下對于網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的共享。在數(shù)據(jù)流動方面，美國在G8國家共同簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》的基礎上，于2014年制定《美國開放數(shù)據(jù)行動計劃》，主張“數(shù)據(jù)跨境自由流動”和“消減數(shù)字貿(mào)易壁壘”。此外，美國通過“長臂管轄權”和龐大的情報網(wǎng)絡，嚴格限制涉及重大科技及基礎領域的技術數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移。例如2018年簽署的《出口管制改革法案》規(guī)定，科技數(shù)據(jù)傳輸?shù)骄惩夥掌鞅仨毇@得商務部產(chǎn)業(yè)與安全局的許可。

　　二是歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動政策更加側重在歐盟達到充分認證標準的國家之間、歐盟內(nèi)部之間數(shù)據(jù)自由流動。歐盟的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略主張推進歐盟乃至全球的數(shù)字單一市場，并引領制定國際數(shù)據(jù)流動和保護規(guī)則。2018年，歐盟頒布《一般數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)，在“歐洲數(shù)據(jù)自由流動倡議”框架下消除非個人數(shù)據(jù)在儲存和處理方面的地域限制，推動歐盟范圍的數(shù)據(jù)資源自由流動。2020年，歐盟發(fā)布“數(shù)字新政”(《歐盟數(shù)字化總體規(guī)劃》《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《人工智能白皮書》)，進一步強化歐盟數(shù)據(jù)主權，堅持數(shù)據(jù)本地化，并領導全球制定相關跨國數(shù)據(jù)流動規(guī)則，構建一個全球范圍的數(shù)據(jù)規(guī)制體系。

　　三是中國的數(shù)據(jù)跨境流動政策更加注重數(shù)字空間的主權維護。中國以《網(wǎng)絡安全法》為基本保障，定義了網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和個人信息的基本概念，以《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》為行為準則，強調(diào)捍衛(wèi)我國網(wǎng)絡空間主權維護國家安全，以《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》為合作方略，深化國際網(wǎng)絡安全合作推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系改革。中國對跨境數(shù)據(jù)流動管理較為嚴格，《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應當在境內(nèi)存儲。因業(yè)務需要，確需向境外提供的，應當按照國務院有關部門制定的辦法進行安全評估。與歐美相比，中國的跨境數(shù)據(jù)流動受到國家有關部門的嚴格審查，以保障數(shù)據(jù)貿(mào)易中個人隱私安全與國家安全。

　　三、我國在數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)中的發(fā)展優(yōu)勢與障礙

　　在數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)中，中國具有數(shù)字資源、數(shù)字技術和數(shù)字市場三個方面的優(yōu)勢。一是數(shù)據(jù)資源是我國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)的最大優(yōu)勢。國際數(shù)據(jù)公司IDC研究顯示，2018—2025年，我國數(shù)據(jù)總量年均增速高達30%，遠高于全球平均水平。其中，2018年，中國共產(chǎn)生7.6ZB數(shù)據(jù)，預計2025年數(shù)據(jù)總量有望增至48.6ZB，占全球27.8%，其總量遠超美國的30.6ZB。二是中國在5G技術和標準領域處于世界第一梯隊。在5G領域，由于華為、中興、OPPO和中國電信科學技術研究院在“標準必要專利”方面的突出貢獻，我國5G技術已經(jīng)走在世界前列。我國在5G技術規(guī)則制定和5G基礎設施方面，為數(shù)字貿(mào)易提供了強大的支撐力量。三是中國已成為全球規(guī)模最大、最具活力的電子商務市場。《2018—2019中國跨境電商市場研究報告》顯示，2018年中國跨境電商交易規(guī)模達到9.1萬億元。全球十大電商公司中，阿里巴巴以26.6%的市場份額成為全球第一電商公司，京東以3.8%的份額排在第四。

　　然而，與我國數(shù)字經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)高速發(fā)展的態(tài)勢相比，我國跨境數(shù)據(jù)流動政策和治理存在一些障礙。一是我國“數(shù)據(jù)本地化”政策不符合現(xiàn)行的主流貿(mào)易規(guī)則，數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)未完全打通。參與國際經(jīng)濟循環(huán)可以分享國際分工的紅利，有一個重要的前提就是國際貿(mào)易自由化。我國基于數(shù)據(jù)屬地原則和數(shù)據(jù)主權的考慮，制定了“數(shù)據(jù)本地化”相關政策法規(guī)，這不僅難以支持WTO聲明中“謀求禁止數(shù)據(jù)本地化”的主張，也導致我國難以參與發(fā)達國家主導的雙邊/多邊合作框架，如歐盟主導的GDPR、APEC主導的CBPR，以及強調(diào)跨境數(shù)據(jù)自由流動的新一輪貿(mào)易協(xié)定。二是我國在數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)中處于價值鏈中低端，數(shù)字服務能力較弱，擴大外循環(huán)受制于人。從全球產(chǎn)業(yè)鏈看，我國目前尚處于全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的中低端位置，一些關鍵核心技術產(chǎn)品仍高度依賴進口，數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)存在“卡脖子”問題。此外，美國針對中國在外循環(huán)經(jīng)濟中的數(shù)字服務(微信與TikTok)，提出清潔網(wǎng)絡(Clean Network)計劃和5G清潔路徑(5G Clean Path)計劃，構成美國維護和鞏固其數(shù)字霸權的關鍵措施，阻礙我國數(shù)字服務的外循環(huán)擴張。

　　四、對策建議

　　跨境數(shù)據(jù)流動的相關規(guī)制是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的核心內(nèi)容之一。究竟是推動“數(shù)據(jù)自由流動”還是加強“數(shù)據(jù)本地化”，如何在安全性和收益性中實現(xiàn)平衡，考驗著各國政府的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維和治理能力?？缇硵?shù)據(jù)流動的相關規(guī)制也將對我國數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)產(chǎn)生深遠影響。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)，必須要形成完善的國際合作機制，推動建立跨境數(shù)據(jù)流動的數(shù)據(jù)治理框架。

　　一是依托我國電子商務第一大國地位的優(yōu)勢，現(xiàn)階段重點推動跨境電商多邊貿(mào)易規(guī)則的制定。以跨境電子商務為切入點，率先構建跨境電商全口徑統(tǒng)計、稅收、貿(mào)易便利化及消費者保護等一系列制度，逐步形成符合世界貿(mào)易組織有關原則的標準體系，搶占全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則和標準制定的主動權。

　　二是充分發(fā)揮“數(shù)字絲綢之路”等國際合作新平臺的帶動作用，提出“‘一帶一路’數(shù)字空間戰(zhàn)略研究和創(chuàng)新議程”倡議。基于既有的“數(shù)字絲綢之路”國際合作平臺，由科技部牽頭，“一帶一路”相關國家聯(lián)合發(fā)布數(shù)字空間科技創(chuàng)新合作倡議，協(xié)商制定數(shù)字空間領域科技創(chuàng)新中的共同優(yōu)先事項，面向“一帶一路”相關國家利益推廣“新基建”理念和數(shù)字基礎設施。

　　三是積極將符合我國利益的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則嵌入國際貿(mào)易協(xié)定中，打通數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)。鑒于當前世界各國立場存在較大差異，短期內(nèi)無法形成協(xié)調(diào)的全球跨境數(shù)據(jù)流動政策體系，我國的跨境數(shù)據(jù)流動政策應以自貿(mào)談判為契機，深度嵌入雙多邊貿(mào)易協(xié)定。如在中日韓FTA等多雙邊貿(mào)易談判中，增加數(shù)據(jù)跨境流動的談判內(nèi)容，積極與重要貿(mào)易伙伴國達成數(shù)據(jù)流動認證協(xié)定，促進數(shù)據(jù)合法有序流動。特別是隨著近年來“一帶一路”倡議由“硬聯(lián)通”轉(zhuǎn)向“軟聯(lián)通”，應著力推進“一帶一路”合作框架下的數(shù)據(jù)流通的協(xié)議和標準的制定，促進數(shù)字互聯(lián)互通，構建數(shù)字空間命運共同體。

　　四是加速數(shù)字技術創(chuàng)新發(fā)展，積極培育數(shù)字服務新業(yè)態(tài)，提升數(shù)字服務能力，擴大數(shù)字經(jīng)濟外循環(huán)。要發(fā)揮中國和世界最大的數(shù)字經(jīng)濟系統(tǒng)的優(yōu)勢，推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、5G技術的發(fā)展，推動新基建和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)體系等方面的融合發(fā)展，構建屬于中國的核心數(shù)字技術設施支撐。挖掘和培育數(shù)字經(jīng)濟新增長點，大力發(fā)展以數(shù)字技術為支撐，高端服務為先導的數(shù)字服務出口(例如云服務等)，積極培育服務貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式。

　　本研究受到科技部科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(ZLY202033)的支持。