文/劉瑋琳(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　我國扶貧戰(zhàn)略實施以來，貧困面貌得到了極大的改善。經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標任務(wù)。之后，扶貧工作重點也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。“解決相對貧困”問題不僅是未來鄉(xiāng)村振興的重要核心內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村振興的一項長期性戰(zhàn)略任務(wù)。當前關(guān)于我國在2020年實現(xiàn)脫貧攻堅目標任務(wù)后如何有效鞏固脫貧成果、如何建立解決相對貧困的長效機制的研究尚處于起步階段。我國仍沒有建立全國統(tǒng)一的貧困治理體系，新貧困標準尚未制定，扶貧政策城鄉(xiāng)地區(qū)差異明顯。為此，本文針對2020年后我國貧困的主要轉(zhuǎn)向提出未來扶貧戰(zhàn)略的新方向，以期為扶貧戰(zhàn)略與政策的制定提供參考。

　　一、2020年后我國貧困的主要轉(zhuǎn)向

　　(一)絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困

　　改革開放40年來，我國減貧的力度不斷加大，取得舉世矚目的成效。經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標任務(wù)，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，全國832個貧困縣全部脫貧摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。這一方面表明我國扶貧工作卓有成效，另一方面也與我國所設(shè)定的貧困線相對較低有關(guān)?？傮w上看，改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高了群眾生活質(zhì)量，“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)。從貧困人口的結(jié)構(gòu)來看，目前老少病殘等特殊貧困群體以及脫貧不穩(wěn)定群體和邊緣易致貧群體，通過社保兜底、醫(yī)療救助等社會救助措施生活問題也得到解決。

　　聯(lián)合國開發(fā)計劃署公布的《2019年人類發(fā)展指數(shù)和指標報告》中，我國在189個國家和地區(qū)中排名第85，仍處于比較貧困的國家行列。無論是與聯(lián)合國開發(fā)計劃署的人類發(fā)展指數(shù)標準相比，還是與發(fā)達國家的相對貧困標準相比，我國的扶貧標準仍處于較低水平。

　　因此，2020年后需要以相對貧困為主，建立更高水平的減貧標準和更高質(zhì)量的減貧制度體系。

　　(二)農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向兼顧農(nóng)村貧困和城市貧困

　　2020年后我國的扶貧對象仍然以農(nóng)村貧困人口為主，需要鞏固減貧成果，防范因災(zāi)、因病、因?qū)W、因疫情等導(dǎo)致的返貧。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力不斷向外轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)農(nóng)村“空殼化”問題嚴重，農(nóng)村留守老人、兒童、婦女等群體的貧困問題尤為突出。

　　與此同時，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城鎮(zhèn)貧困問題日益突出。按照城鎮(zhèn)居民收入中位數(shù)一半作為相對貧困線來測算，我國2015年城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率為11.8%,農(nóng)民工相對貧困發(fā)生率為26.33%，均遠高于絕對貧困發(fā)生率(Chen. K.、G.Wu等, 2018)。在城市轉(zhuǎn)型升級過程中，下崗失業(yè)、待業(yè)等群體的貧困問題也逐漸顯現(xiàn)，特別是在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)退化等地區(qū)的城鎮(zhèn)，貧困問題尤為突出。城鎮(zhèn)貧困是過去貧困研究和反貧困實踐的死角，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后貧困發(fā)生的主要類型。此外，受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，農(nóng)民工的戶籍仍在農(nóng)村，他們既不能平等享受城市的公共服務(wù)，回鄉(xiāng)落實醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障權(quán)益的困難也很大，醫(yī)療、教育等方面支出在很大程度上仍由個人承擔，這使得他們不僅面臨著收入貧困，還面臨著消費貧困。農(nóng)民工處于城鄉(xiāng)夾層中，成為城鎮(zhèn)貧困人口新的主要構(gòu)成。

　　因此，2020年后，我國減貧應(yīng)在加強農(nóng)村減貧的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的扶貧開發(fā)格局。

　　(三)單一收入貧困轉(zhuǎn)向多維貧困

　　2020后，隨著中國人均收入水平的提升和現(xiàn)行標準下絕對貧困消除，多維貧困和相對貧困將成為我國新的貧困存在形態(tài)。

　　1986—2010年，扶貧政策目標是解決以“吃、穿、住”為特征的生存性問題，且一直保持“收入貧困”單一標準。2010—2020年，貧困的定義拓展為“兩不愁三保障”。這體現(xiàn)了我國對貧困的衡量由收入貧困單一監(jiān)測標準轉(zhuǎn)向多維貧困識別標準。到2019年底，貧困地區(qū)的人均可支配收入已達到11567元，遠超過國家貧困線，2020年12月，貧困地區(qū)的“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)，但是我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)依然艱巨。主要體現(xiàn)在長期的二元結(jié)構(gòu)背景下產(chǎn)生的農(nóng)村教育、醫(yī)療、健康、社會保障等方面的短板問題依然突出;突發(fā)事件也給精準脫貧帶來困擾。

　　就已脫貧人口來看，亟待提高脫貧質(zhì)量，鞏固脫貧成果。首先是防范因病、因?qū)W、因災(zāi)、因疫情等問題導(dǎo)致的返貧，其次是滿足貧困人口對發(fā)展能力、發(fā)展機會、教育、技能等方面的強烈需求。

　　由于致貧返貧原因多元化、復(fù)雜化，2020后應(yīng)當在多維貧困視角下探討相對貧困問題。

　　二、2020年后我國扶貧的戰(zhàn)略重點

　　基于2020后我國扶貧工作的主要轉(zhuǎn)向，應(yīng)當順應(yīng)這些變化趨勢，緊盯現(xiàn)代化發(fā)展目標，全面把握以人民為中心的發(fā)展思想，需要聚焦新的貧困標準的制定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系的建立，以及改善包容性增長和多維度福利、完善減貧助弱對象的動態(tài)精準識別及創(chuàng)新保障性體系。

　　(一)更加注重相對貧困，建立高質(zhì)量的減貧標準體系

　　考慮到2020年后我國的扶貧戰(zhàn)略應(yīng)當轉(zhuǎn)向應(yīng)對多方面不平衡、不充分的問題，注重縮小人均生活水平差距，相對貧困標準可以在實現(xiàn)全面建成小康社會后向?qū)崿F(xiàn)共同富裕目標邁進。下一步的貧困標準制定應(yīng)當以相對貧困為主，結(jié)合多維貧困概念，在綜合客觀地考慮老年、婦女、兒童、城市下崗失業(yè)者、農(nóng)民工等特殊群體的生活需求的基礎(chǔ)上，制定城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)一標準，為評估各項社會福利政策對不同群體的惠及程度提供基本依據(jù)。

　　借鑒國際經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)，我們建議以相對貧困為方向，依據(jù)不同發(fā)展階段和不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整貧困標準。按照不同發(fā)展階段，無論是國家還是地方均將沿著“絕對貧困標準(目前)→一般貧困標準(短期過渡)→相對貧困標準(長期目標)”的路徑加以調(diào)整與完善(潘文軒、閻新奇，2020)。按照不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，2020—2035年，沿海地區(qū)和非沿海地區(qū)實行不同的貧困標準，給予合理的浮動區(qū)間;2035以后，逐步建立城鄉(xiāng)一體化，制定多維相對貧困標準(孫久文、夏添，2019)。

　　(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系

　　現(xiàn)行的扶貧體制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標準、對象、目標、手段等方面存在較大差異(葉興慶，2018)。各級各地的扶貧辦多以管理和實施農(nóng)村扶貧工作，不涉及城市貧困群體;城市貧困救助工作則由民政部門協(xié)調(diào)開展，沒有專設(shè)的扶貧機構(gòu)。但2020年后貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會階層，政策干預(yù)層面涉及多個部門(葉興慶、殷浩棟，2019)。

　　因此，我們要建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧治理體系。一是制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家貧困標準。城鄉(xiāng)貧困標準要根據(jù)城鄉(xiāng)價格指數(shù)、消費水平和生活習慣等差異進行相應(yīng)的調(diào)整，有效地瞄準在城鄉(xiāng)之間流動的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務(wù)農(nóng)群體。二是建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧組織機構(gòu)?？赡艿臉?gòu)想包括由國務(wù)院扶貧辦或民政部門牽頭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，其他部門協(xié)同參與，明確各參與主體的責任分工(陳志鋼、畢潔穎、吳國寶等，2019)。三是將目前精準扶貧措施中的經(jīng)濟發(fā)展類措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。

　　(三)包容性增長和多維度福利改善

　　2020年后，我國城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的差距依然存在。因此，還需建立健全促進包容性增長的財稅金融體制，給予欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體政策傾斜，實現(xiàn)多維度福利改善。

　　首先，加大財稅改革力度。在國家層面打破城鄉(xiāng)分割、部門分割的財政分配格局，改變財政扶貧支出中教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出不足的狀況，與貧困人口的需求由生產(chǎn)向生活和社會保障領(lǐng)域轉(zhuǎn)變這一狀況相適應(yīng)。對相對貧困群體采取福利補償，弱化福利懸崖影響，縮小收入差距。浙江省先后實施了“低收入農(nóng)戶收入倍增計劃”“重點欠發(fā)達縣特別扶持計劃”及“山海協(xié)作助推發(fā)展計劃”，在邊緣群體發(fā)展、增收上下功夫。山東省創(chuàng)立“鄰里互助”模式，鼓勵部分家中不能外出務(wù)工的貧困戶與生活不能自理的老弱病殘貧困戶結(jié)成對子，從而既實現(xiàn)了互惠互利，又提高了收益循環(huán)使用效益。

　　其次，擴大金融普惠性。進一步加大農(nóng)村金融供給，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，改善金融服務(wù)效率，以再貸款、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)鏈金融等政策扶持涉農(nóng)經(jīng)營主體發(fā)展，同時擴大免抵押免擔保的小額信貸政策向低收入群體傾斜(葉興慶、殷浩棟，2019)。對于欠發(fā)達地區(qū)、城鄉(xiāng)弱勢群體和小微企業(yè)來說，需要繼續(xù)打通金融服務(wù)“最后一公里”，特別是主要服務(wù)于中低收入群體和貧困群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)的小微金融，其發(fā)展仍然需要更具包容性的政策支持。江蘇省自2001年開始啟動扶貧小額信貸工作以來，不僅明確了風險補償比例和操作辦法，同時對風險補償金的管理和監(jiān)督也做了具體規(guī)定，為低收入群體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目創(chuàng)造了有力的外部環(huán)境。

　　(四)完善減貧助弱對象的動態(tài)精準識別，創(chuàng)新保障性體系

　　未來我國應(yīng)當繼續(xù)提高對貧困群體識別和扶持的精準性上，實現(xiàn)對不同相對貧困程度人群的差別化扶持。

　　首先，加強數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，實行動態(tài)監(jiān)測和進退調(diào)整。運用農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建相對貧困對象識別監(jiān)測系統(tǒng)，通過多維度、多層次、多方位的綜合處理，健全各地區(qū)、各部門的減貧助弱相關(guān)信息的互聯(lián)互通和共享機制，打通數(shù)據(jù)壁壘，解決部門和地方“信息孤島”，以及減貧對象識別不夠精準等問題。另一方面運用信息通信技術(shù)可以為貧困群體提供天氣、家畜看護飼養(yǎng)、市場和食品營養(yǎng)等信息服務(wù)，構(gòu)建病蟲害監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，運用無人機收集糧食生產(chǎn)狀況的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)等手段，從而有助于創(chuàng)造新的收入來源并確保貧困群體生計的可持續(xù)性。

　　其次，建立城鄉(xiāng)低保和特困人員救助信息監(jiān)測系統(tǒng)。根據(jù)家庭收支比合理確定2020年后深度貧困地區(qū)和特殊人群的貧困標準，明確城鄉(xiāng)相對貧困人口的類型，完善絕對貧困到相對貧困和多維貧困過渡機制，以及城鄉(xiāng)低保標準和低保人員的動態(tài)調(diào)整機制，并在穩(wěn)定貧困發(fā)生率的同時，減輕貧困深度和貧困強度，保障扶貧政策能夠惠及全體貧困人群。

　　最后，創(chuàng)新公平的保障體系。這不僅是未來扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化、深層次城市化和鄉(xiāng)村振興亟待解決的重點問題。在保障體系設(shè)計中，引入競爭激勵機制，逐步改變貧困群眾“等、靠、要”等惰性思想，對自力更生、主動脫貧的家庭給予物質(zhì)和精神獎勵，形成正向激勵機制。創(chuàng)新對特殊困難群體的社會救助方式，推動由物質(zhì)和資金救助為主向心理、精神、生活、能力等相結(jié)合的綜合援助轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)救助能力。此外可以借鑒日本“陪伴式援助”的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變基層政府職能，完善政府購買服務(wù)方式，鼓勵專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)社會工作者參與社會救助服務(wù)，提高社會救助服務(wù)的質(zhì)量和效率。