文/黃寧(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　近年來，隨著中國科技發(fā)展的外部環(huán)境日益嚴(yán)峻，中國科技的對外開放問題受到了較多關(guān)注。有觀點認(rèn)為，科技全球化是長期趨勢，中國必須擴(kuò)大科技開放，才能收獲科技全球化紅利。也有觀點指出，面對美國科技打壓，中國更應(yīng)旗幟鮮明地推動科技開放，吸引和利用國外科技資源。更有觀點認(rèn)為，中國四十多年來的對外開放主要是經(jīng)濟(jì)開放的歷史，科技領(lǐng)域的對外開放落后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的對外開放。

　　堅持?jǐn)U大科技開放、建設(shè)開放型科技體制，是中國貫徹新發(fā)展理念、打造對外開放新格局的應(yīng)有之義。但中國的科技開放是否落后于經(jīng)濟(jì)開放，卻值得深究。對此的分析不僅有助于把握中國科技開放的現(xiàn)狀，還有助于將相關(guān)的討論明晰化、具體化。

　　一、中國科技開放與經(jīng)濟(jì)開放的基本指標(biāo)對比

　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)開放的測度已有大量文獻(xiàn)進(jìn)行研究，得出了多種不同的指標(biāo)體系。其中的指標(biāo)可以分為兩類，一類是基于政策的直接指標(biāo)(如關(guān)稅稅率、貿(mào)易限制、投資限制等)，另一類是基于結(jié)果的間接指標(biāo)(如外貿(mào)依存度、外資依存度、匯率扭曲指數(shù)等)。第二類中還有部分指標(biāo)是以利用計量模型測算的理論值與實際值的差額來衡量開放度(如要素稟賦模型法、引力模型法等)。關(guān)于科技開放的測度雖然缺乏文獻(xiàn)研究，但也有一些與經(jīng)濟(jì)開放類似的指標(biāo)被廣泛使用。

　　本文僅以基本的經(jīng)濟(jì)開放間接指標(biāo)與相應(yīng)的科技開放間接指標(biāo)進(jìn)行對比。一方面，難以將科技政策量化得出直接指標(biāo)。主要國際機(jī)構(gòu)(如OECD、世界銀行)關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策限制程度的指標(biāo)并沒有納入科技政策，無法進(jìn)行對比。另一方面，對同一國家不同領(lǐng)域開放程度的比較，不同于對不同國家同一領(lǐng)域開放程度的比較，不需要借助構(gòu)造模型來排除人口、經(jīng)濟(jì)、地理等因素的影響。

　　第一，進(jìn)口依存度與技術(shù)依存度的對比。2018年中國的進(jìn)口依存度(貨物與服務(wù)進(jìn)口額/GDP)是19.6%(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局)，技術(shù)依存度(技術(shù)引進(jìn)費/<技術(shù)引進(jìn)費+企業(yè)研發(fā)支出>)則是12.3%(數(shù)據(jù)來源于《中國科技統(tǒng)計年鑒2019》)。

　　第二，外資依存度與相應(yīng)科技開放指標(biāo)的對比。2018年中國外資依存度(外商直接投資額/GDP)為1%(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局)。相應(yīng)的科技開放指標(biāo)有三個。一是國內(nèi)研發(fā)支出中外國資金的占比，2018年為0.36%。二是中國發(fā)明專利中授予外國人的比例，2018年為19.9%。三是中國人發(fā)明的PCT專利中被外國人擁有的比例，2018年為9.1%。

　　第三，WIPO發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)(GII)中，同時涉及了部分經(jīng)濟(jì)開放指標(biāo)和科技開放指標(biāo)的國際排名。根據(jù)2019年的GII，中國的加權(quán)平均適用關(guān)稅稅率(該指標(biāo)為市場復(fù)雜度Market Sophistication下的三級指標(biāo))排在全球第73位，而知識吸收(該指標(biāo)為商業(yè)復(fù)雜度Business Sophistication下的二級指標(biāo)，涵蓋了“貿(mào)易中知識產(chǎn)權(quán)使用費進(jìn)口占比”“貿(mào)易中高技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口占比”“貿(mào)易中ICT服務(wù)進(jìn)口占比”等三級指標(biāo))和知識擴(kuò)散(該指標(biāo)為知識與技術(shù)產(chǎn)出Knowledge & Technology Outputs下的二級指標(biāo)，涵蓋了“貿(mào)易中知識產(chǎn)權(quán)使用費出口占比”“貿(mào)易中高技術(shù)產(chǎn)品出口占比”“貿(mào)易中ICT服務(wù)出口占比”等三級指標(biāo))分別排在全球第13位和22位。

　　上述指標(biāo)對比沒有產(chǎn)生統(tǒng)一的結(jié)果。中國的技術(shù)依存度低于進(jìn)口依存度，外資依存度與三個相應(yīng)的科技開放指標(biāo)沒有統(tǒng)一的高低關(guān)系，而GII中的科技開放指標(biāo)排名高于經(jīng)濟(jì)開放指標(biāo)排名。難以據(jù)此得出中國科技開放是否落后于經(jīng)濟(jì)開放的明確結(jié)論。實際上，上述指標(biāo)對比還存在三個缺陷。首先，對應(yīng)的指標(biāo)之間雖然具有形式上的相似性，卻缺乏邏輯上的可比關(guān)系。如果對某些指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，可能得出相反的結(jié)果。例如，國內(nèi)研發(fā)支出中外國資金的占比明顯低于外資依存度，但如果計算研發(fā)支出中外商投資企業(yè)研發(fā)支出(以2018年規(guī)上工業(yè)企業(yè)中外商投資企業(yè)的研發(fā)支出代替)的占比，所得數(shù)值(7.9%)反而遠(yuǎn)高于外資依存度(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局)。其次，上述科技開放指標(biāo)實際主要反映了經(jīng)濟(jì)開放的結(jié)果，難以將科技開放的影響區(qū)分出來。例如：技術(shù)引進(jìn)往往是引進(jìn)外資、進(jìn)口設(shè)備的配套過程;中國發(fā)明專利中授予外國人的比例主要反映了國內(nèi)市場的對外吸引力;外國人擁有中國人發(fā)明的專利，往往是跨國公司的在華分支或附屬機(jī)構(gòu)的中國雇員取得的研發(fā)成果，因而主要反映了外資企業(yè)在中國的參與程度。最后，指標(biāo)國際排名的先后也不能準(zhǔn)確反映開放程度的高低。兩個領(lǐng)域的開放程度是橫向比較，而國際排名是縱向比較。假定兩類指標(biāo)得到相同的國際排名，也不能排除兩個領(lǐng)域開放程度的系統(tǒng)性差異。

　　二、從歧視性的角度比較中國的科技開放與經(jīng)濟(jì)開放

　　鑒于上述指標(biāo)對比的局限，本文進(jìn)一步從科技開放的實質(zhì)內(nèi)涵與具體領(lǐng)域進(jìn)行分析。一方面，開放的本質(zhì)是“非歧視”。這不僅包括政策上的非歧視，也包括事實上的非歧視。歧視性的范圍和強(qiáng)度是判斷開放程度的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，科技開放的核心問題在于，外國科技主體、科技要素在中國科技體系中的參與程度，特別是在政府主導(dǎo)的科技體制中的參與程度。

　　綜合這兩方面因素，本文選取了三個具體領(lǐng)域。一是國家科技計劃的開放，二是科技優(yōu)惠政策的開放，三是知識產(chǎn)權(quán)體系的開放。這三個領(lǐng)域均具有明顯的政府主導(dǎo)特征，還可以借助相關(guān)數(shù)據(jù)的遞進(jìn)關(guān)系辨別可能存在的歧視性，并將科技開放的影響從經(jīng)濟(jì)開放的影響中區(qū)分出來。

　　(一)國家科技計劃的開放

　　科技計劃是國家財政支持科技研發(fā)活動的最重要方式，體現(xiàn)了國家科技發(fā)展的戰(zhàn)略方向。因此，國家科技計劃的對外開放是科技開放的標(biāo)志之一。而科技計劃開放的關(guān)鍵在于，外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與科技計劃的準(zhǔn)入程度。

　　首先，從政策看。外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與中國科技計劃基本沒有制度障礙。各類科技計劃的管理辦法中均沒有對外籍科學(xué)家或外資機(jī)構(gòu)設(shè)立障礙。2017年科技部還專門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)外籍科學(xué)家深入?yún)⑴c國家科技計劃的指導(dǎo)意見》，明確了這一政策導(dǎo)向。

　　其次，從事實看。根據(jù)科技部的統(tǒng)計，截至2019年8月，國家重點研發(fā)計劃的專家?guī)熘泄灿?260多名外籍專家，占比約1.4%。外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與科技計劃的情況，缺乏連續(xù)的公開數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的統(tǒng)計，2016年承擔(dān)或參與重點研發(fā)計劃的外籍科學(xué)家為510人，承擔(dān)重點研發(fā)計劃的外商獨資企業(yè)為15家，占到當(dāng)年承擔(dān)單位數(shù)(560家)的2.7%。這兩項數(shù)值均高于中國外資依存度，也高于全國企業(yè)中外資企業(yè)的占比。

　　當(dāng)然，中國科技計劃的開放還沒有達(dá)到歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的水平。主要差距在于，外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與中國科技計劃仍然受限于“境內(nèi)”這一條件。外籍科學(xué)家必須依托在大陸境內(nèi)注冊的內(nèi)、外資機(jī)構(gòu)，才能申報國家科技計劃項目。換言之，國家財政科技資金是無法出境的。這與歐盟框架計劃等可以為境外的外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)提供研發(fā)資金的做法相比，顯然未達(dá)到同樣的開放水平。需要說明的是，財政科技資金無法出境，并不意味著中國開放科技計劃的意愿不足，而主要是受制于當(dāng)前的計劃項目管理能力，計劃項目管理能力又受限于科技研發(fā)水平。財政科技資金出境相當(dāng)于一種“研發(fā)外包”。隨著中國科技研發(fā)水平和計劃項目管理能力的提高，這種“研發(fā)外包”的可行性也在逐步上升。

　　綜合而言，在國家科技計劃方面，不存在對外籍科學(xué)家或外資機(jī)構(gòu)的歧視。

　　(二)科技優(yōu)惠政策的開放

　　高新技術(shù)企業(yè)是一項具有代表性的科技優(yōu)惠政策。高新技術(shù)企業(yè)不僅可以獲得法定的所得稅減免，還可以享受各地方在資金獎勵、融資支持、招標(biāo)投標(biāo)等方面提供的優(yōu)惠。因此，高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定是否具有歧視性，可以為判斷科技開放程度提供參考。

　　首先，從政策看。高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定并不區(qū)分內(nèi)資與外資企業(yè)。只要是在大陸境內(nèi)注冊的企業(yè)，符合客觀條件的，都可以申報。

　　其次，從事實看。如果將全國企業(yè)中外資企業(yè)的占比視為經(jīng)濟(jì)開放的指標(biāo)，那么高新技術(shù)企業(yè)中外資企業(yè)的占比就可以視為科技開放的指標(biāo)，二者之差視為科技開放超過經(jīng)濟(jì)開放的程度。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年在全國1857萬家企業(yè)中，外商投資企業(yè)有10.3萬家，占0.55%。在全國17.2萬家高新技術(shù)企業(yè)中，外商投資企業(yè)有5961家，占3.5%。顯然，外商投資企業(yè)在高新技術(shù)企業(yè)中占比更高。從內(nèi)外資比較的角度，內(nèi)資企業(yè)中有0.9%被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，而外商投資企業(yè)中有5.8%被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)。

　　由于外商投資大多集中在高技術(shù)領(lǐng)域，上述數(shù)據(jù)可能難以排除外資企業(yè)天然技術(shù)優(yōu)勢的影響。本文以高新技術(shù)企業(yè)中外商投資企業(yè)的占比3.5%作為科技開放的基準(zhǔn)值，用以比較高技術(shù)領(lǐng)域外商投資企業(yè)的占比(即排除外資企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢后的經(jīng)濟(jì)開放指標(biāo))。一是在高技術(shù)制造領(lǐng)域。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年高技術(shù)制造領(lǐng)域的全國規(guī)上企業(yè)共有33573家，其中外商投資企業(yè)3754家，占11.2%，的確高于3.5%的基準(zhǔn)值。但該數(shù)值并不能合理反映外商投資企業(yè)在高技術(shù)制造業(yè)領(lǐng)域的占比。因為規(guī)上企業(yè)的統(tǒng)計將大量中小微企業(yè)排除在外，而高新技術(shù)企業(yè)大部分是中小微企業(yè)。2018年全國高新技術(shù)企業(yè)中有96%是中小微企業(yè)，81%是小微企業(yè)。二是在高技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域。2018年全國高技術(shù)服務(wù)企業(yè)共216萬家，其中外商投資企業(yè)有1.2萬家，占0.56%，即顯著低于3.5%的基準(zhǔn)值。從高新技術(shù)企業(yè)分布最密集的服務(wù)部門看，無論是信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，還是科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，外商投資企業(yè)占比均為0.6%，也低于3.5%的基準(zhǔn)值。

　　因此，在科技優(yōu)惠政策方面，不存在對外資企業(yè)的歧視。

　　(三)知識產(chǎn)權(quán)體系的開放

　　由于知識產(chǎn)權(quán)與科技發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)，知識產(chǎn)權(quán)體系的開放也是科技開放的重要方面。知識產(chǎn)權(quán)體系的開放主要體現(xiàn)在，知識產(chǎn)權(quán)的申請與授權(quán)是否存在對外歧視。

　　首先，從政策看。中國知識產(chǎn)權(quán)制度受國際規(guī)則約束，不存在對外歧視。以專利為例，在中國有經(jīng)常居所或者營業(yè)所的外國人、外國企業(yè)或者外國其他組織申請中國專利，享受國民待遇。沒有經(jīng)常居所或者營業(yè)所的外國人、外國企業(yè)或者外國其他組織，也可以依照多邊條約、母國與中國簽署的雙邊條約或者簡單的互惠對等原則辦理。

　　其次，從事實看。前文將中國發(fā)明專利授予外國人的比例作為科技開放指標(biāo)之一，同時也指出其難以排除國內(nèi)市場吸引力的因素。但如果將中國發(fā)明專利申請中外國人的比例與中國發(fā)明專利授予外國人的比例進(jìn)行比較，則可以排除這種干擾。將前者視為經(jīng)濟(jì)開放的指標(biāo)，后者視為科技開放的指標(biāo)，二者之差視為科技開放超過經(jīng)濟(jì)開放的程度。根據(jù)國家知識產(chǎn)權(quán)局的數(shù)據(jù)，在2018年發(fā)明專利的申請中，國外專利申請量占9.6%，而在發(fā)明專利的授權(quán)中，國外專利授權(quán)量占19.9%，比前者高出10.3個百分點。

　　由于外國人在中國申請發(fā)明專利往往是出于對華出口或在華經(jīng)營的商業(yè)目的，專利質(zhì)量普遍較高。而本國人的部分申請則是出于非商業(yè)目的(如高校和科研單位的某些申請)。因此，如果排除掉高校和科研單位的專利數(shù)據(jù)，可以提高分析的準(zhǔn)確性。即比較“國外專利申請量/(國內(nèi)企業(yè)專利申請量+國外專利申請量)”與“國外專利授權(quán)量/(國內(nèi)企業(yè)專利授權(quán)量+國外專利授權(quán)量)”。2018年專利數(shù)據(jù)顯示，前者為14.2%，而后者為27.9%，仍然高出13.7個百分點。

　　因此，在知識產(chǎn)權(quán)體系方面，也不存在對外歧視。

　　三、結(jié)論與建議

　　綜上分析，中國的科技開放并不落后于經(jīng)濟(jì)開放。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f，并沒有證據(jù)表明，中國的科技開放落后于經(jīng)濟(jì)開放，反而有很多間接指標(biāo)顯示出外國主體和要素在中國科技體系中的廣泛參與。一方面，由于科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，很多科技開放指標(biāo)本身就是經(jīng)濟(jì)開放的結(jié)果。另一方面，政府主導(dǎo)的科技體制也沒有顯示出歧視性，國家科技計劃、科技優(yōu)惠政策、知識產(chǎn)權(quán)體系均形成了較為公平的準(zhǔn)入機(jī)制，保證了外國主體和要素的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢得以發(fā)揮。

　　盡管如此，也并不意味著中國科技的對外開放已經(jīng)十分完善。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國的科技開放還有較大的提升空間。

　　一是應(yīng)以經(jīng)濟(jì)開放進(jìn)一步帶動科技開放。外國科技主體和科技要素在中國科技體系中的參與，是以其在中國經(jīng)濟(jì)體系中的參與為前提的。只有提供更高水平的外資準(zhǔn)入、更公平透明的競爭環(huán)境、更嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，才能吸引更多的高技術(shù)外商投資、高技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和高技術(shù)人才，并促使其通過融入中國科技體系放大研發(fā)收益。

　　二是穩(wěn)步推進(jìn)國家科技計劃的對外開放。隨著國內(nèi)科技研發(fā)能力的提升，進(jìn)一步完善財政科研項目管理制度。優(yōu)先在中國科技“領(lǐng)跑”領(lǐng)域探索試行科技計劃資金出境。同時有必要放棄科技計劃“對等開放”原則，將利用外國科技智力、構(gòu)建國際科研網(wǎng)絡(luò)、實現(xiàn)科研互利共贏作為開放標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是逐步消除跨境科研合作的障礙。目前的科技開放主要體現(xiàn)在對境內(nèi)各類科技主體的非歧視待遇上。而以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為特征的跨境科研合作正在成為國際科技合作的新趨勢。中國應(yīng)順應(yīng)這種趨勢，在確保網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，為跨境科研合作提供更便利的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。例如，可將海南自由貿(mào)易港國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點逐步擴(kuò)展到科研密集的城市和地區(qū)，提高中國國際科研合作的中心度。

　　【基金項目】

　　本文受科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項“在新形勢下加強(qiáng)與科技創(chuàng)新大國和關(guān)鍵小國合作戰(zhàn)略研究”(ZLY201830)、“中美科技創(chuàng)新能力研究”(ZLY201921)支持。