文/李研(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　2017年8月至9月，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略院研究人員赴加拿大渥太華大學(xué)科技、社會(huì)與政策研究中心(ISSP)訪學(xué)，針對加拿大國家實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展現(xiàn)狀、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等相關(guān)問題開展系列訪談2和專題研究，形成報(bào)告如下。

　　一、加拿大沒有統(tǒng)一的國家實(shí)驗(yàn)室管理序列，但實(shí)際存在著發(fā)揮國家實(shí)驗(yàn)室功能的科研機(jī)構(gòu)

　　“國家實(shí)驗(yàn)室”概念的形成和發(fā)展源自美國，加拿大官方并未采用國家實(shí)驗(yàn)室這一概念，但加科學(xué)家和科技政策研究人員普遍認(rèn)為加拿大實(shí)際上存在著發(fā)揮與美國國家實(shí)驗(yàn)室類似功能的若干科研機(jī)構(gòu)，對于哪些機(jī)構(gòu)可以稱得上國家實(shí)驗(yàn)室也能達(dá)成共識。由于加拿大人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量均為美國的1/10左右，研發(fā)支出僅比美國的1/20略強(qiáng)，因而加拿大國內(nèi)承載大型科研設(shè)施、具有較高研究水平的科研機(jī)構(gòu)數(shù)量并不多，人員規(guī)模也較小。

　　根據(jù)我國對國家實(shí)驗(yàn)室的理解，國家實(shí)驗(yàn)室概念的核心在于實(shí)驗(yàn)室開展的研究活動(dòng)承載著國家使命，一國中央政府或聯(lián)邦政府能夠通過某種指令傳輸渠道將這種國家意志傳達(dá)給實(shí)驗(yàn)室，從而使其開展的科學(xué)研究任務(wù)區(qū)別于一般的科研活動(dòng)。

　　此次訪加期間本文作者采訪了4個(gè)機(jī)構(gòu)，分別是薩德伯里中微子地下實(shí)驗(yàn)室(SNOLAB) 、加拿大粒子物理與原子核物理實(shí)驗(yàn)室(TRIUMF)、加拿大同步輻射光源(CLS) 、加拿大自然資源部能源實(shí)驗(yàn)室(CanmetEnergy)(詳細(xì)信息見附表)。

　　二、加國家實(shí)驗(yàn)室分屬兩種不同的管理體制

　　加拿大境內(nèi)擁有先進(jìn)研究設(shè)施和較高研究水平，且實(shí)際承擔(dān)國家重大科研任務(wù)的實(shí)驗(yàn)室分屬以下兩類。

　　第一類是隸屬于加拿大聯(lián)邦政府某個(gè)部門的實(shí)驗(yàn)室，通過加議會(huì)立法和人事管理等方式保證其承載國家使命。此類實(shí)驗(yàn)室的特點(diǎn)是實(shí)驗(yàn)室的法人性質(zhì)為政府專設(shè)機(jī)構(gòu)(government agency)，實(shí)驗(yàn)室資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)性質(zhì)，管理人員和科學(xué)家屬于公務(wù)員身份，實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)來自于聯(lián)邦政府部門科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，如附表列舉的加拿大自然資源部能源實(shí)驗(yàn)室(Canmet Energy)屬于加拿大自然資源部(NRCan)的業(yè)務(wù)板塊。與該實(shí)驗(yàn)室類似，加拿大聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和食品部、海洋和漁業(yè)部等部門也擁有自己部門業(yè)務(wù)板塊內(nèi)的實(shí)驗(yàn)室，它們分別發(fā)揮著各自領(lǐng)域國家實(shí)驗(yàn)室的功能。

　　對于政府部門所屬國家實(shí)驗(yàn)室，一般通過加議會(huì)立法的方式設(shè)立，建設(shè)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算安排。如加拿大自然資源部能源實(shí)驗(yàn)室(Canmet Energy)的前身燃料測試實(shí)驗(yàn)室由加議會(huì)1907年通過地質(zhì)和煤礦法案(Geology and Mines Act)建立，加拿大航天局(Canadian Space Agency)及其實(shí)驗(yàn)室由1990年加議會(huì)通過的加拿大航天局法案(Canadian Space Agency Act)設(shè)立。法案一般會(huì)清楚地列出實(shí)驗(yàn)室的使命、資金來源、業(yè)務(wù)范圍、治理方式等內(nèi)容。

　　加政府所屬實(shí)驗(yàn)室管理人員和研究人員的任命、聘用依照聯(lián)邦政府公務(wù)員相關(guān)程序執(zhí)行，從人事安排的角度保證加國家實(shí)驗(yàn)室履行國家重大科研任務(wù)使命。

　　第二類是由科學(xué)家發(fā)起、在多方資助下成立并逐漸發(fā)展壯大的實(shí)驗(yàn)室，此類實(shí)驗(yàn)室通過加拿大創(chuàng)新基金專門資助及評估的方式保證其承載國家使命。這類實(shí)驗(yàn)室建設(shè)動(dòng)議多來自科學(xué)家，由科學(xué)家和政府相關(guān)部門反復(fù)溝通并逐漸獲得支持，法人性質(zhì)普遍屬于非營利性公司法人(Not-for-Profit Corporation)3。

　　非營利公司性質(zhì)的國家實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)經(jīng)費(fèi)一般經(jīng)多方籌措完成，加政府通過加拿大創(chuàng)新基金資助建設(shè)經(jīng)費(fèi)。實(shí)驗(yàn)室的資產(chǎn)屬于公司財(cái)產(chǎn)，管理人員和科學(xué)家屬于這一公司的雇員，不是政府公務(wù)員，實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。如附表中列出的薩德伯里中微子地下實(shí)驗(yàn)室、加拿大粒子物理與原子核物理實(shí)驗(yàn)室、加拿大同步輻射光源。

　　1997年，加拿大議會(huì)通過成立國有性質(zhì)的加拿大創(chuàng)新基金，專門支持能夠提升加拿大國家研究能力的大型研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，資助包括非營利性公司國家實(shí)驗(yàn)室在內(nèi)的各類研究機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從實(shí)際情況看，政府以外能夠不斷發(fā)展壯大的加國家實(shí)驗(yàn)室，無一例外都得到了加拿大創(chuàng)新基金的支持。

　　三、無論屬于那種類型，加國家實(shí)驗(yàn)室管理層都采取自主管理的模式

　　加政府所屬國家實(shí)驗(yàn)室一般不設(shè)理事會(huì)，其主任由政府任命，作為由立法而設(shè)立的政府專設(shè)機(jī)構(gòu)(Government Agency)，直接對加議會(huì)負(fù)責(zé)，其特殊的機(jī)構(gòu)性質(zhì)保證了其管理層能夠享有運(yùn)營實(shí)驗(yàn)室的自主權(quán)。同時(shí)，政府專設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)和政府保持一臂之距4，即專設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)避免政治因素和黨派影響，聚焦于該機(jī)構(gòu)所從事的專門業(yè)務(wù)。專設(shè)機(jī)構(gòu)的特殊法律性質(zhì)使得加國家實(shí)驗(yàn)室的管理人員享有較充分的內(nèi)部管理自主權(quán)。以自然資源部能源實(shí)驗(yàn)室為例，在采訪其主任Dean Haslip時(shí)了解到，作為一家政府專設(shè)機(jī)構(gòu)的主任，其擁有該機(jī)構(gòu)完全的人事和財(cái)務(wù)管理權(quán)力，可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要增加或減少員工數(shù)量，不受編制限制;也可以根據(jù)其認(rèn)為更有效運(yùn)營該實(shí)驗(yàn)室的方向，在符合預(yù)算的前提下調(diào)整資金用途。

　　加非營利公司性質(zhì)的國家實(shí)驗(yàn)室普遍建立了“兼職理事會(huì)+全職主任”的治理模式。理事會(huì)由各利益相關(guān)方代表以及有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)人士組成，通過定期舉行理事會(huì)會(huì)議對重大問題進(jìn)行決策，保障加國家實(shí)驗(yàn)室的戰(zhàn)略方向。實(shí)驗(yàn)室主任由理事會(huì)任命，對理事會(huì)負(fù)責(zé)，全職負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室的日常運(yùn)營。實(shí)驗(yàn)室主任享有充分的運(yùn)營實(shí)驗(yàn)室的權(quán)力(一些實(shí)驗(yàn)室甚至直接稱其主任為首席運(yùn)營官CEO，如加拿大同步輻射光源)，包括解聘和招聘新的員工、制定內(nèi)部獎(jiǎng)懲規(guī)定、在依法合規(guī)情況下支配科研資金等。

　　四、對我國國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的啟示

　　第一，處理國家實(shí)驗(yàn)室和政府關(guān)系時(shí)，應(yīng)有“政事分開”意識。國家實(shí)驗(yàn)室是開展科學(xué)研究任務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)，如何在保障國家實(shí)驗(yàn)室承載國家使命的同時(shí)避免行政化傾向，是一個(gè)必須面對的問題。加拿大政府所屬國家實(shí)驗(yàn)室在處理這一問題時(shí)，通過賦予實(shí)驗(yàn)室適合的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，并適用“一臂之距”原則，形成了有利于加國家實(shí)驗(yàn)室有效運(yùn)營的政府和實(shí)驗(yàn)室關(guān)系?！耙槐壑唷痹谖覈Z境下可以理解為“政事分開”，即在新建國家實(shí)驗(yàn)室時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家實(shí)驗(yàn)室是承擔(dān)一項(xiàng)特殊功能的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)與行政體系保持一定距離，以保障其獨(dú)立、高效運(yùn)行。

　　第二，建立行之有效的理事會(huì)，保障國家實(shí)驗(yàn)室管理層的廣泛代表性及科學(xué)形成戰(zhàn)略方向的能力。加拿大非營利公司性質(zhì)國家實(shí)驗(yàn)室的有效治理經(jīng)驗(yàn)之一，就是其理事會(huì)人員組成的廣泛性和科學(xué)性。通過定期召開理事會(huì)會(huì)議，吸收科學(xué)家、企業(yè)家、政府官員等不同背景理事的意見，能夠較為科學(xué)地形成國家實(shí)驗(yàn)室的戰(zhàn)略方向，保障其國家使命的完成。我國國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)作為一種新的制度嘗試，應(yīng)注重理事會(huì)建設(shè)。可邀請相關(guān)領(lǐng)域知名科學(xué)家、企業(yè)家，以及政府官員構(gòu)成具有廣泛代表性的國家實(shí)驗(yàn)室理事會(huì)，并制定詳細(xì)的理事會(huì)議事規(guī)則，配備專職秘書處工作人員，以確保其發(fā)揮制定及調(diào)整國家實(shí)驗(yàn)室戰(zhàn)略方向的實(shí)際議事、決策功能。

　　注：

　　1 本文系科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(xiàng)《深化科技體制改革若干重要問題研究》(項(xiàng)目編號ZLY2015083)階段性研究成果。

　　2 采訪人姓名及職務(wù)：Ms.Melanie Cullins，加拿大國家研究理事會(huì)IRAP項(xiàng)目國際合作計(jì)劃主任(面對面采訪);Mr.Dean Haslip，加拿大自然資源部研究室主任(面對面采訪);Mr.Nigel Smith，薩德伯里中微子地下實(shí)驗(yàn)室主任(電話采訪);Mr.Sean Lee，溫哥華粒子物理與原子核物理實(shí)驗(yàn)室公共關(guān)系部主任(電話采訪);Dr.Jeffrey Cutler，加拿大同步輻射光源戰(zhàn)略關(guān)系部主任(電話采訪)。

　　3 公司(Corporation)一詞在加拿大法律語境下，主要強(qiáng)調(diào)公司由非法人機(jī)構(gòu)或組織到注冊成為法人的過程(Incorporation)，不一定是營利性組織。非法人組織成立法人后，可以選擇注冊為營利性質(zhì)公司(For-Profit Corporation)或非營利性質(zhì)公司(Not-For-Profit Corporation)。

　　4 一臂之距(Arm’s Length)是英國政府在實(shí)踐中總結(jié)出的一項(xiàng)制度，并普遍應(yīng)用于英聯(lián)邦國家，指執(zhí)行一定公共職能或提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)(主要是科技、文化、教育等方面)，可在議會(huì)的直接監(jiān)督和委托下，與行政體系保持一定距離，在政府系統(tǒng)外獨(dú)立從事相關(guān)工作，以提高運(yùn)行效率。