中國研究與開發(fā)支出：資助需聚焦科學(xué)研究嗎

中國需要將政府財政科技經(jīng)費統(tǒng)計向研發(fā)經(jīng)費統(tǒng)計轉(zhuǎn)變，并且將政府研發(fā)支出納入全國研發(fā)經(jīng)費統(tǒng)計工作中。這是政府研發(fā)經(jīng)費透明化的關(guān)鍵一步，有助于減少腐敗且與國際研發(fā)統(tǒng)計規(guī)范接軌。

■孫玉濤 曹聰

中國已經(jīng)成為研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費支出的大國。2012年，中國全社會研發(fā)經(jīng)費支出（GERD）超過了人民幣1萬億元。按購買力平價（PPP）計算，中國的全社會研發(fā)經(jīng)費支出為2940億美元，落后于美國的4540億美元和歐盟的3410億美元，但是超過了日本的1520億美元。中國的研發(fā)強度（GERD/GDP）已經(jīng)達到了1.98%，是1995年的3倍多，已經(jīng)超過了歐盟28個成員國的1.96%。

根據(jù)中國政府信息公開條例的要求，中央政府主要部門和機構(gòu)陸續(xù)公布了它們的年度部門預(yù)算和決算報告。目前，國際研發(fā)經(jīng)費統(tǒng)計公報不僅包括總量統(tǒng)計，還包括產(chǎn)學(xué)研結(jié)構(gòu)、政府部門統(tǒng)計等，這一舉措讓中國政府預(yù)算支出包括研發(fā)經(jīng)費支出公開并逐步向國際規(guī)范靠攏。借助于信息公開，我們得以了解中國政府研發(fā)經(jīng)費支出的狀況，分解和剖析中央政府研發(fā)經(jīng)費支出，并明確中央主要承擔研發(fā)使命的部門在國家創(chuàng)新體系中的作用。本文的分析也有助于通過中國研發(fā)經(jīng)費的全面統(tǒng)計促進相關(guān)信息透明化。

預(yù)算與支出

中國政府還沒有公開詳細的政府研發(fā)經(jīng)費支出，研發(fā)經(jīng)費支出嵌入在寬泛的科技經(jīng)費統(tǒng)計中。為此，我們分析2011年中央71個公開年度決算報告部門和機構(gòu)的研發(fā)經(jīng)費支出，總計737.3億元，占全社會研發(fā)經(jīng)費支出（8687億元）的8.5%和政府研發(fā)經(jīng)費支出的39.2%。我們從部門年度報告科學(xué)技術(shù)支出（類）中提取了研發(fā)相關(guān)經(jīng)費支出的數(shù)據(jù)，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開發(fā)研究和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》（MLP）提出的國家重大科技專項（重大專項）。實際上，根據(jù)標志科技統(tǒng)計作為一門學(xué)科的形成的《Frascati手冊》，科學(xué)技術(shù)（S&T）支出（類）中的一些科目（款）（例如，科技事務(wù)管理）并不屬于研發(fā)支出，因此沒有包括在分析中。另外，盡管社會科學(xué)（款）支出也屬于研發(fā)支出，但是本研究只考慮自然科學(xué)和工程技術(shù)經(jīng)費支出。

科學(xué)技術(shù)部在管理研發(fā)經(jīng)費預(yù)算方面的作用在逐步下降，現(xiàn)在和其他承擔科技使命的部門遵循相同的預(yù)算過程，從財政部獲得預(yù)算撥款。其他任務(wù)部門已經(jīng)開始競爭政府財政科技預(yù)算，特別是通過中國科學(xué)院的知識創(chuàng)新工程和國家重大科技專項項目等。除了政府財政科技撥款，中央相關(guān)部門和機構(gòu)還從其他渠道獲得研發(fā)經(jīng)費，包括其他中央部門、地方政府或者企業(yè)。

政府部門通過幾種不同的機制配置研發(fā)經(jīng)費。第一，同行評議—競爭性—自由選題型研究，例如國家自然科學(xué)基金面上項目，主要支持探索性研究；第二，同行評議—競爭性—任務(wù)導(dǎo)向型研究，主要是為了迎接國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中面臨的科技挑戰(zhàn)，例如部分國家重大科技專項；第三，合同制—任務(wù)導(dǎo)向型研究，軍工相關(guān)項目主要采用這種模式；第四，支持研發(fā)機構(gòu)運營經(jīng)費，例如支持國家重點實驗室或者新建研發(fā)機構(gòu)運行。

主要承擔研發(fā)使命的部門和機構(gòu)

2011年，管理研發(fā)經(jīng)費超過100億的部門和機構(gòu)包括科技部、中科院和國家自然科學(xué)基金委員會，它們的研究經(jīng)費占中央政府71個部門和機構(gòu)研發(fā)經(jīng)費支出的70%以上。

科技部：盡管已經(jīng)不再掌管全部的科技預(yù)算，但是科技部從中央政府獲得的財政科技撥款仍然最多。這些預(yù)算主要用于國家科技計劃項目——國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（“973”計劃）（含國家重大科學(xué)研究計劃）、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（“863”計劃）、國家科技支撐計劃等，它們的經(jīng)費總額占所有國家科技計劃項目的90%。科技部不掌控另外的一些國家科技計劃項目，在國家重大科技專項中的作用也非常有限。

中科院：2011年，中科院下屬研究機構(gòu)執(zhí)行的科技經(jīng)費支出大約一半來自中央財政科技撥款，大部分的其他收入來自研究基金，包括國家科技計劃項目、國外科研任務(wù)、與大學(xué)企業(yè)和地方政府的合作項目。大部分收入用于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。

工業(yè)與信息化部（工信部）：作為在2008年政府機構(gòu)改革中出現(xiàn)的工信部，已經(jīng)和國家發(fā)展與改革委員會（發(fā)改委）一樣成為了超級部委。工信部整合了好幾個機構(gòu)的部門，從而控制了大量的公共資源，在中國工業(yè)研發(fā)中扮演重要角色。工信部的政府財政撥款主要用于應(yīng)用研究和國家重大科技專項。

發(fā)改委：發(fā)改委在科技政策制定和實施過程中可能扮演著最為重要的角色。2011年，發(fā)改委資助科學(xué)技術(shù)活動的經(jīng)費只有2.9億元，其中25.25%來自中央財政科技撥款，和科技部相比少了很多。顯然，發(fā)改委并不是科技活動的主要資助者，似乎更多地是作為主要科技政策的制定者參與科技事業(yè)發(fā)展，主要手段是經(jīng)濟規(guī)則和巨額財政資源的戰(zhàn)略分配，這些財政經(jīng)費并不包含在其部門預(yù)算中但是由其負責配置（可以稱為發(fā)改委控制的預(yù)算外資金或者中央預(yù)算內(nèi)投資，即“口袋預(yù)算”）?？梢酝茢?，部分預(yù)算外資金可能用于科學(xué)技術(shù)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的項目。我們沒有發(fā)現(xiàn)任何資料能夠反映這些預(yù)算外資金被如何分配到哪些項目。

2011年中央政府研發(fā)經(jīng)費支出中略少于一半（45.25%）的去向沒有公開，這些經(jīng)費有可能被配置到了沒有公開部門決算的國防相關(guān)部門。比較而言，美國政府研發(fā)經(jīng)費中一半以上用于國防相關(guān)項目。

基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和重大專項

基礎(chǔ)研究：根據(jù)基礎(chǔ)研究經(jīng)費，中國資助基礎(chǔ)研究的4個主要中央部門和機構(gòu)是基金委、中科院、科技部和教育部?；鹞呀?jīng)根據(jù)不同研究群體設(shè)計了一整套基礎(chǔ)研究資助工具?？萍疾抗芾?ldquo;973”計劃和大科學(xué)研究計劃。中科院主要運用財政科技撥款進行內(nèi)部研究，同時從基金委和科技部等其他渠道獲得競爭性經(jīng)費。教育部通過75所直屬大學(xué)在基礎(chǔ)研究中扮演重要角色。

應(yīng)用研究：2011年，科技部、中科院、農(nóng)業(yè)部和工信部是4個主要管理應(yīng)用研究經(jīng)費的部門和機構(gòu)。中央政府用于應(yīng)用研究的經(jīng)費中70%的尚沒有公開，可能被沒有公開部門決算的機構(gòu)用于國防相關(guān)研究。

重大專項：2011年，管理重大專項經(jīng)費最多的4個部門和機構(gòu)分別是工信部、衛(wèi)生部、中科院和農(nóng)業(yè)部。重大專項對中國研發(fā)預(yù)算的影響非常顯著。2010年，中央政府用于重大專項的經(jīng)費大約是國家自然科學(xué)基金項目、“973”項目和“863”項目經(jīng)費的總和。重大專項已經(jīng)影響到了中央政府財政研發(fā)撥款的分配，更多的研發(fā)經(jīng)費被配置到了科技任務(wù)部門而不是科技部。

巨額的重大專項經(jīng)費在短期內(nèi)被倉促地執(zhí)行，特別是“十一五”時期的最后一年——2010年，由于中國的科技預(yù)算傾向于根據(jù)五年計劃執(zhí)行。國家科技計劃和國家自然科學(xué)基金項目已經(jīng)實施多年，預(yù)算管理也已經(jīng)制度化和規(guī)范化。相對較新的國家重大科技專項由不同的政府部門領(lǐng)導(dǎo)、組織和實施，并且在不同的時間點啟動，但是預(yù)算必須在項目啟動的五年計劃內(nèi)執(zhí)行。在項目的倉促實施過程中，質(zhì)量控制可能會受到影響。

進一步改革的需求

通過一系列的改革，中央政府的研發(fā)經(jīng)費支出分布呈現(xiàn)非常明顯的分散化趨勢?？萍疾坎辉俳y(tǒng)一管理政府所有民口研發(fā)經(jīng)費的預(yù)算和分配。分散化和多元化的研發(fā)資助體系具有一定的優(yōu)勢，但同時也出現(xiàn)一些新的挑戰(zhàn)。研發(fā)預(yù)算和執(zhí)行系統(tǒng)缺乏頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃、有效協(xié)調(diào)和透明化，導(dǎo)致了不同部門甚至相同部門負責的科技項目重復(fù)資助、科研經(jīng)費倉促執(zhí)行（如重大專項）等問題。

中國研發(fā)預(yù)算和公開進程向國際規(guī)范靠攏、讓科技任務(wù)部門承擔更多責任的進一步改革似乎已經(jīng)迫在眉睫。中國政府需要將政府財政科技經(jīng)費統(tǒng)計向研發(fā)經(jīng)費統(tǒng)計轉(zhuǎn)變，并且將政府研發(fā)支出納入全國研發(fā)經(jīng)費統(tǒng)計工作中。這是政府研發(fā)經(jīng)費透明化的關(guān)鍵一步，有助于減少腐敗且與國際研發(fā)統(tǒng)計規(guī)范接軌。

中國可以考慮通過將科技部的職能劃分為兩個部分進行重組。一部分升格為國務(wù)院科技政策辦公室，聚焦頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃、部門協(xié)調(diào)和研發(fā)預(yù)算，另外負責科技戰(zhàn)略和政策制定等已經(jīng)存在的職能；另一部分轉(zhuǎn)變成為獨立的國家科技項目辦公室，負責管理和監(jiān)督國家科技計劃項目包括任務(wù)導(dǎo)向型研究的預(yù)算。科技部的其他任務(wù)導(dǎo)向相關(guān)職能可以重組到農(nóng)業(yè)部等任務(wù)導(dǎo)向型部門。

在過去20年，中國的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究經(jīng)費比例快速下降。2011年，全社會研發(fā)經(jīng)費支出中基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究支出比例分別為4.7%和11.8%，比較而言，2009年美國的比例分別是19%和17.8%，日本是12.5%和22.3%。在發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家，科學(xué)（基礎(chǔ)和應(yīng)用）研究經(jīng)費在全社會研發(fā)經(jīng)費中的比例平均在35%以上。較低的科學(xué)研究經(jīng)費支出比例對中國創(chuàng)新能力具有負面影響，可能危害中國成為創(chuàng)新型國家的雄心。其中，應(yīng)用研究的萎縮尤其嚴重，因為應(yīng)用研究是基礎(chǔ)研究和開發(fā)研究的紐帶。

其他國家也出現(xiàn)了科學(xué)研究經(jīng)費中政府來源資金比例下降的情況，但是中國的案例尤為特別。盡管中國中央政府財政科技撥款主要用于科學(xué)研究，特別是應(yīng)用研究，但是全社會研發(fā)經(jīng)費支出已經(jīng)從應(yīng)用研究轉(zhuǎn)向下游的開發(fā)研究。這可能歸咎于中國的創(chuàng)新政策過分強調(diào)開發(fā)而不是科學(xué)研究。相對于主要發(fā)達國家在研發(fā)強度類似（2%）的發(fā)展階段，中國政府對科學(xué)研究的貢獻比較低。2011年，政府對全社會研發(fā)經(jīng)費支出的貢獻只有21.7%, 77.9%來自企業(yè)。政府需要在2020年之前將其貢獻增加到30%，達到經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平，其中多數(shù)來自中央政府。

中央財政新增科技撥款可以投入現(xiàn)有機構(gòu)或者由新建機構(gòu)管理?？紤]到重大專項通過現(xiàn)有機構(gòu)并沒有能夠有效地運用新增資金，具體政策行動可以將國家自然科學(xué)基金委員會醫(yī)學(xué)科學(xué)部升級為由衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)生與計劃生育委員會）直接管理的國家衛(wèi)生研究院，負責人口和健康相關(guān)科學(xué)研究。這不僅是學(xué)習(xí)美國國立衛(wèi)生研究所（NIH）（全球最大的醫(yī)學(xué)研究與科研經(jīng)費管理機構(gòu)）的模式，同時也是將作為中國科研經(jīng)費管理最好實踐的國家自然科學(xué)基金委員會模式進行推廣。實際上，中國科學(xué)界已經(jīng)為此爭取多年。