中國研究與開發(fā)支出：資助需聚焦科學研究嗎

中國需要將政府財政科技經費統計向研發(fā)經費統計轉變，并且將政府研發(fā)支出納入全國研發(fā)經費統計工作中。這是政府研發(fā)經費透明化的關鍵一步，有助于減少腐敗且與國際研發(fā)統計規(guī)范接軌。

■孫玉濤 曹聰

中國已經成為研究與開發(fā)（R&D）經費支出的大國。2012年，中國全社會研發(fā)經費支出（GERD）超過了人民幣1萬億元。按購買力平價（PPP）計算，中國的全社會研發(fā)經費支出為2940億美元，落后于美國的4540億美元和歐盟的3410億美元，但是超過了日本的1520億美元。中國的研發(fā)強度（GERD/GDP）已經達到了1.98%，是1995年的3倍多，已經超過了歐盟28個成員國的1.96%。

根據中國政府信息公開條例的要求，中央政府主要部門和機構陸續(xù)公布了它們的年度部門預算和決算報告。目前，國際研發(fā)經費統計公報不僅包括總量統計，還包括產學研結構、政府部門統計等，這一舉措讓中國政府預算支出包括研發(fā)經費支出公開并逐步向國際規(guī)范靠攏。借助于信息公開，我們得以了解中國政府研發(fā)經費支出的狀況，分解和剖析中央政府研發(fā)經費支出，并明確中央主要承擔研發(fā)使命的部門在國家創(chuàng)新體系中的作用。本文的分析也有助于通過中國研發(fā)經費的全面統計促進相關信息透明化。

預算與支出

中國政府還沒有公開詳細的政府研發(fā)經費支出，研發(fā)經費支出嵌入在寬泛的科技經費統計中。為此，我們分析2011年中央71個公開年度決算報告部門和機構的研發(fā)經費支出，總計737.3億元，占全社會研發(fā)經費支出（8687億元）的8.5%和政府研發(fā)經費支出的39.2%。我們從部門年度報告科學技術支出（類）中提取了研發(fā)相關經費支出的數據，包括基礎研究、應用研究、開發(fā)研究和《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》（MLP）提出的國家重大科技專項（重大專項）。實際上，根據標志科技統計作為一門學科的形成的《Frascati手冊》，科學技術（S&T）支出（類）中的一些科目（款）（例如，科技事務管理）并不屬于研發(fā)支出，因此沒有包括在分析中。另外，盡管社會科學（款）支出也屬于研發(fā)支出，但是本研究只考慮自然科學和工程技術經費支出。

科學技術部在管理研發(fā)經費預算方面的作用在逐步下降，現在和其他承擔科技使命的部門遵循相同的預算過程，從財政部獲得預算撥款。其他任務部門已經開始競爭政府財政科技預算，特別是通過中國科學院的知識創(chuàng)新工程和國家重大科技專項項目等。除了政府財政科技撥款，中央相關部門和機構還從其他渠道獲得研發(fā)經費，包括其他中央部門、地方政府或者企業(yè)。

政府部門通過幾種不同的機制配置研發(fā)經費。第一，同行評議—競爭性—自由選題型研究，例如國家自然科學基金面上項目，主要支持探索性研究；第二，同行評議—競爭性—任務導向型研究，主要是為了迎接國家經濟和社會發(fā)展中面臨的科技挑戰(zhàn)，例如部分國家重大科技專項；第三，合同制—任務導向型研究，軍工相關項目主要采用這種模式；第四，支持研發(fā)機構運營經費，例如支持國家重點實驗室或者新建研發(fā)機構運行。

主要承擔研發(fā)使命的部門和機構

2011年，管理研發(fā)經費超過100億的部門和機構包括科技部、中科院和國家自然科學基金委員會，它們的研究經費占中央政府71個部門和機構研發(fā)經費支出的70%以上。

科技部：盡管已經不再掌管全部的科技預算，但是科技部從中央政府獲得的財政科技撥款仍然最多。這些預算主要用于國家科技計劃項目——國家重點基礎研究發(fā)展計劃（“973”計劃）（含國家重大科學研究計劃）、國家高技術研究發(fā)展計劃（“863”計劃）、國家科技支撐計劃等，它們的經費總額占所有國家科技計劃項目的90%。科技部不掌控另外的一些國家科技計劃項目，在國家重大科技專項中的作用也非常有限。

中科院：2011年，中科院下屬研究機構執(zhí)行的科技經費支出大約一半來自中央財政科技撥款，大部分的其他收入來自研究基金，包括國家科技計劃項目、國外科研任務、與大學企業(yè)和地方政府的合作項目。大部分收入用于基礎研究和應用研究。

工業(yè)與信息化部（工信部）：作為在2008年政府機構改革中出現的工信部，已經和國家發(fā)展與改革委員會（發(fā)改委）一樣成為了超級部委。工信部整合了好幾個機構的部門，從而控制了大量的公共資源，在中國工業(yè)研發(fā)中扮演重要角色。工信部的政府財政撥款主要用于應用研究和國家重大科技專項。

發(fā)改委：發(fā)改委在科技政策制定和實施過程中可能扮演著最為重要的角色。2011年，發(fā)改委資助科學技術活動的經費只有2.9億元，其中25.25%來自中央財政科技撥款，和科技部相比少了很多。顯然，發(fā)改委并不是科技活動的主要資助者，似乎更多地是作為主要科技政策的制定者參與科技事業(yè)發(fā)展，主要手段是經濟規(guī)則和巨額財政資源的戰(zhàn)略分配，這些財政經費并不包含在其部門預算中但是由其負責配置（可以稱為發(fā)改委控制的預算外資金或者中央預算內投資，即“口袋預算”）。可以推斷，部分預算外資金可能用于科學技術和高技術產業(yè)化相關的項目。我們沒有發(fā)現任何資料能夠反映這些預算外資金被如何分配到哪些項目。

2011年中央政府研發(fā)經費支出中略少于一半（45.25%）的去向沒有公開，這些經費有可能被配置到了沒有公開部門決算的國防相關部門。比較而言，美國政府研發(fā)經費中一半以上用于國防相關項目。

基礎研究、應用研究和重大專項

基礎研究：根據基礎研究經費，中國資助基礎研究的4個主要中央部門和機構是基金委、中科院、科技部和教育部?；鹞呀浉鶕煌芯咳后w設計了一整套基礎研究資助工具?？萍疾抗芾?ldquo;973”計劃和大科學研究計劃。中科院主要運用財政科技撥款進行內部研究，同時從基金委和科技部等其他渠道獲得競爭性經費。教育部通過75所直屬大學在基礎研究中扮演重要角色。

應用研究：2011年，科技部、中科院、農業(yè)部和工信部是4個主要管理應用研究經費的部門和機構。中央政府用于應用研究的經費中70%的尚沒有公開，可能被沒有公開部門決算的機構用于國防相關研究。

重大專項：2011年，管理重大專項經費最多的4個部門和機構分別是工信部、衛(wèi)生部、中科院和農業(yè)部。重大專項對中國研發(fā)預算的影響非常顯著。2010年，中央政府用于重大專項的經費大約是國家自然科學基金項目、“973”項目和“863”項目經費的總和。重大專項已經影響到了中央政府財政研發(fā)撥款的分配，更多的研發(fā)經費被配置到了科技任務部門而不是科技部。

巨額的重大專項經費在短期內被倉促地執(zhí)行，特別是“十一五”時期的最后一年——2010年，由于中國的科技預算傾向于根據五年計劃執(zhí)行。國家科技計劃和國家自然科學基金項目已經實施多年，預算管理也已經制度化和規(guī)范化。相對較新的國家重大科技專項由不同的政府部門領導、組織和實施，并且在不同的時間點啟動，但是預算必須在項目啟動的五年計劃內執(zhí)行。在項目的倉促實施過程中，質量控制可能會受到影響。

進一步改革的需求

通過一系列的改革，中央政府的研發(fā)經費支出分布呈現非常明顯的分散化趨勢。科技部不再統一管理政府所有民口研發(fā)經費的預算和分配。分散化和多元化的研發(fā)資助體系具有一定的優(yōu)勢，但同時也出現一些新的挑戰(zhàn)。研發(fā)預算和執(zhí)行系統缺乏頂層設計、統一規(guī)劃、有效協調和透明化，導致了不同部門甚至相同部門負責的科技項目重復資助、科研經費倉促執(zhí)行（如重大專項）等問題。

中國研發(fā)預算和公開進程向國際規(guī)范靠攏、讓科技任務部門承擔更多責任的進一步改革似乎已經迫在眉睫。中國政府需要將政府財政科技經費統計向研發(fā)經費統計轉變，并且將政府研發(fā)支出納入全國研發(fā)經費統計工作中。這是政府研發(fā)經費透明化的關鍵一步，有助于減少腐敗且與國際研發(fā)統計規(guī)范接軌。

中國可以考慮通過將科技部的職能劃分為兩個部分進行重組。一部分升格為國務院科技政策辦公室，聚焦頂層設計、統一規(guī)劃、部門協調和研發(fā)預算，另外負責科技戰(zhàn)略和政策制定等已經存在的職能；另一部分轉變成為獨立的國家科技項目辦公室，負責管理和監(jiān)督國家科技計劃項目包括任務導向型研究的預算?？萍疾康钠渌蝿諏蛳嚓P職能可以重組到農業(yè)部等任務導向型部門。

在過去20年，中國的基礎與應用研究經費比例快速下降。2011年，全社會研發(fā)經費支出中基礎研究和應用研究支出比例分別為4.7%和11.8%，比較而言，2009年美國的比例分別是19%和17.8%，日本是12.5%和22.3%。在發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家，科學（基礎和應用）研究經費在全社會研發(fā)經費中的比例平均在35%以上。較低的科學研究經費支出比例對中國創(chuàng)新能力具有負面影響，可能危害中國成為創(chuàng)新型國家的雄心。其中，應用研究的萎縮尤其嚴重，因為應用研究是基礎研究和開發(fā)研究的紐帶。

其他國家也出現了科學研究經費中政府來源資金比例下降的情況，但是中國的案例尤為特別。盡管中國中央政府財政科技撥款主要用于科學研究，特別是應用研究，但是全社會研發(fā)經費支出已經從應用研究轉向下游的開發(fā)研究。這可能歸咎于中國的創(chuàng)新政策過分強調開發(fā)而不是科學研究。相對于主要發(fā)達國家在研發(fā)強度類似（2%）的發(fā)展階段，中國政府對科學研究的貢獻比較低。2011年，政府對全社會研發(fā)經費支出的貢獻只有21.7%, 77.9%來自企業(yè)。政府需要在2020年之前將其貢獻增加到30%，達到經濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平，其中多數來自中央政府。

中央財政新增科技撥款可以投入現有機構或者由新建機構管理?？紤]到重大專項通過現有機構并沒有能夠有效地運用新增資金，具體政策行動可以將國家自然科學基金委員會醫(yī)學科學部升級為由衛(wèi)生部（現國家衛(wèi)生與計劃生育委員會）直接管理的國家衛(wèi)生研究院，負責人口和健康相關科學研究。這不僅是學習美國國立衛(wèi)生研究所（NIH）（全球最大的醫(yī)學研究與科研經費管理機構）的模式，同時也是將作為中國科研經費管理最好實踐的國家自然科學基金委員會模式進行推廣。實際上，中國科學界已經為此爭取多年。