2023年12月13日閉幕的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)第28次締約方大會(huì)(COP28)通過(guò)了最終協(xié)議,呼吁各國(guó)“以公正、有序、公平的方式減少能源系統(tǒng)對(duì)化石燃料的依賴,在這關(guān)鍵的10年加快行動(dòng),以便在2050年實(shí)現(xiàn)與科學(xué)相符的凈零排放”。協(xié)議還呼吁在2030年前將全球可再生能源產(chǎn)能增加2倍,加快研發(fā)碳捕捉和碳儲(chǔ)存等技術(shù)以協(xié)助減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這一協(xié)議被視為各國(guó)加快本十年的氣候行動(dòng)的“阿聯(lián)酋共識(shí)”。這項(xiàng)共識(shí)明確建議“逐步擺脫”石油、天然氣和煤炭等化石燃料,是2015年《巴黎協(xié)定》后首次對(duì)化石燃料的使用達(dá)成共識(shí),被業(yè)界普遍認(rèn)為具有里程碑意義。各國(guó)由于能源結(jié)構(gòu)、減排缺口和實(shí)際立場(chǎng)的較大差異,對(duì)化石燃料和減排的表述口徑存在矛盾和爭(zhēng)議,經(jīng)多輪協(xié)商和延期才達(dá)成這一最終協(xié)議。對(duì)于COP28,中國(guó)強(qiáng)調(diào)對(duì)《公約》及其《巴黎協(xié)定》目標(biāo)和原則的共同堅(jiān)持。在務(wù)實(shí)推進(jìn)公正綠色轉(zhuǎn)型方面,中國(guó)主張避免設(shè)立“一刀切”的目標(biāo),要立足各國(guó)國(guó)情、能力、發(fā)展階段和資源稟賦。這既表明中國(guó)對(duì)《巴黎協(xié)定》的務(wù)實(shí)承諾,也體現(xiàn)了探索符合國(guó)情的綠色低碳可持續(xù)發(fā)展之路的中國(guó)智慧。面對(duì)本世紀(jì)中葉即將到來(lái)的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo),COP28及其帶動(dòng)下的全球氣候治理與能源格局演變,也將為中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
全球氣候議程窗口期的機(jī)遇
后COP28時(shí)代,中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)迎來(lái)全球氣候議程的機(jī)會(huì)窗口,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
第一,全球氣候治理的推動(dòng)。自《巴黎協(xié)定》以來(lái),全球氣候治理的國(guó)際形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化。一是中美競(jìng)合進(jìn)入到新階段。中美作為兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體和溫室氣體排放國(guó),兩國(guó)的氣候變化合作與行動(dòng)深受中美外交和科技關(guān)系的影響,美中競(jìng)合的態(tài)勢(shì)變化對(duì)全球氣候治理至關(guān)重要。從奧巴馬時(shí)期引領(lǐng)的全球氣候治理進(jìn)程下中美氣候合作,到特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的全面倒退,再到拜登政府以重塑美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力為目標(biāo)再打“氣候牌”,對(duì)華既要合作又要遏制。在此背景下,中國(guó)為實(shí)現(xiàn)碳中和碳達(dá)峰的承諾而采取自主減排的實(shí)際行動(dòng),為國(guó)內(nèi)清潔能源產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展空間和發(fā)展動(dòng)能。在COP28召開(kāi)之前,中美兩國(guó)共同發(fā)表了《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽(yáng)光之鄉(xiāng)聲明》,決定啟動(dòng)“21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動(dòng)工作組”,將聚焦的合作領(lǐng)域包括能源轉(zhuǎn)型、甲烷、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源利用效率、低碳可持續(xù)省/州和城市、毀林等。這對(duì)中美重啟合作共同應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題釋放了積極信號(hào)。二是西方國(guó)家對(duì)華氣候政策的轉(zhuǎn)變。歐盟及多數(shù)歐洲國(guó)家在安全、政治和主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,與美國(guó)立場(chǎng)基本保持一致。近年來(lái),西方國(guó)家對(duì)華政策主要受到俄烏沖突、歐洲能源危機(jī)和中美大國(guó)博弈的影響。德國(guó)、法國(guó)對(duì)華政策秉持務(wù)實(shí)原則,英國(guó)雖已“脫歐”但對(duì)華政策仍受美國(guó)影響較大,南歐對(duì)華政策基本上較為友好,中東歐國(guó)家對(duì)華態(tài)度則較為復(fù)雜。主要原因在于,一方面拜登政府通過(guò)“價(jià)值觀外交”修復(fù)和拓展同盟關(guān)系,表面對(duì)華有所緩和。另一方面,西方各國(guó)出于本國(guó)經(jīng)貿(mào)需求,重回理性考慮與中國(guó)“脫鉤”對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。2023年3月,歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩與中國(guó)的關(guān)系時(shí)說(shuō)“需要專(zhuān)注于降低風(fēng)險(xiǎn),而不是脫鉤”,隨后美國(guó)政客也有反復(fù)提到“去風(fēng)險(xiǎn)化”的表述。2023年4月,法國(guó)國(guó)際關(guān)系研究所(IFRI)發(fā)布《中/美:失衡的歐盟》報(bào)告,認(rèn)為歐盟不可能按美國(guó)意志放棄中國(guó),而是要發(fā)展自身產(chǎn)業(yè),在更廣泛地區(qū)內(nèi)尋找盟友。2023年5月召開(kāi)的G7峰會(huì)公報(bào)首次引入對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)化”(De-risk)的表述:“我們的政策方針并非旨在傷害中國(guó),不尋求阻撓中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展。我們沒(méi)有脫鉤或轉(zhuǎn)向內(nèi)部,同時(shí)也認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)彈性需要去風(fēng)險(xiǎn)和多元化”。2023年7月德國(guó)發(fā)布的《中國(guó)戰(zhàn)略》(China Strategie)明確提出“中國(guó)既是合作伙伴,也是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和系統(tǒng)性對(duì)手”,強(qiáng)調(diào)不尋求與中國(guó)“脫鉤”但要在經(jīng)貿(mào)上“降依賴”,強(qiáng)調(diào)在氣候變化、生物多樣性、能源轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的合作。從整體上來(lái)看,美西方國(guó)家對(duì)華政策從對(duì)抗防范到“脫鉤”,再到淡化“脫鉤”、強(qiáng)調(diào)“去風(fēng)險(xiǎn)”,即在保護(hù)本國(guó)利益和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的前提下保持對(duì)華合作關(guān)系。隨著美國(guó)對(duì)華競(jìng)合態(tài)度的轉(zhuǎn)變,歐洲國(guó)家在對(duì)華轉(zhuǎn)向理性務(wù)實(shí)的同時(shí),一致要求中國(guó)在溫室氣體減排上做出更大貢獻(xiàn),這就為中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了國(guó)際議程和政策激勵(lì)的窗口期。
第二,國(guó)內(nèi)政策支持的增強(qiáng)。一是明確提出了“雙碳”目標(biāo)并作為“十四五”規(guī)劃目標(biāo)和指引。2020年9月22日,中國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?!贝撕蟆疤歼_(dá)峰碳中和”目標(biāo)先后被寫(xiě)入政府工作報(bào)告、“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要,各部門(mén)和各級(jí)政府均以“雙碳”目標(biāo)為指引編制了“十四五”規(guī)劃和地方氣候行動(dòng)政策。黨的二十大報(bào)告明確:積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和,立足我國(guó)能源資源稟賦,堅(jiān)持先立后破,有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng),深入推進(jìn)能源革命,加強(qiáng)煤炭清潔高效利用,加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系,積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理。二是全面制定指導(dǎo)性文件大力推進(jìn)能源革命與能源轉(zhuǎn)型。2021年11月,國(guó)家能源局、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新規(guī)劃》,提出了2025年前能源科技創(chuàng)新的總體目標(biāo),圍繞先進(jìn)可再生能源、新型電力系統(tǒng)、安全高效核能、綠色高效化石能源開(kāi)發(fā)利用、能源數(shù)字化智能化等方面,確定了相關(guān)集中攻關(guān)、示范試驗(yàn)和應(yīng)用推廣任務(wù)。2022年3月,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》,明確到2025年,非化石能源消費(fèi)比重提高到20%左右,非化石能源發(fā)電量比重達(dá)到39%左右。2022年10月,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》,明確到2025年,可再生能源消費(fèi)總量達(dá)到10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右,占一次能源消費(fèi)的18%左右;可再生能源年發(fā)電量達(dá)到3.3萬(wàn)億千瓦時(shí)左右,風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電量實(shí)現(xiàn)翻倍。可以說(shuō),從中央到各部門(mén)都對(duì)“十四五”期間能源轉(zhuǎn)型和能源體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行了精確布局,為我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展提供了完善的政策激勵(lì)和制度保障。
第三,能源技術(shù)創(chuàng)新的新驅(qū)動(dòng)。世界能源轉(zhuǎn)型正在全面加速,全球可再生能源、非常規(guī)油氣、核能、儲(chǔ)能、智慧能源等領(lǐng)域的新興技術(shù)取得重大突破,非化石能源占比不斷攀升。在可再生能源與電力系統(tǒng)方面,美歐已探索實(shí)現(xiàn)先進(jìn)可再生能源友好并網(wǎng)、儲(chǔ)能、氫能及燃料電池等技術(shù)試驗(yàn)示范。在非常規(guī)油氣技術(shù)方方面,美國(guó)引領(lǐng)頁(yè)巖氣技術(shù)革命,達(dá)成常規(guī)與非常規(guī)油氣并重的新局面。在傳統(tǒng)核能技術(shù)和能源安全層面,美、俄、法等國(guó)著力新一代核能技術(shù)突破與創(chuàng)新。在信息化和智能化交叉融合層面,美、歐、日等布局傳統(tǒng)能源技術(shù)和信息交通新技術(shù)的交叉融合,大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)深入嵌入,能源-交通-信息基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。這些技術(shù)進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)將為中國(guó)提供值得借鑒的發(fā)展模式以及技術(shù)引進(jìn)和本土化應(yīng)用的創(chuàng)新資源儲(chǔ)備。各國(guó)加強(qiáng)能源國(guó)際合作,能夠加快推動(dòng)新技術(shù)進(jìn)展在多場(chǎng)景的試驗(yàn)應(yīng)用,共同促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。近十年來(lái),我國(guó)初步建立了能源科技創(chuàng)新體系,能源技術(shù)革命取得重要階段性進(jìn)展,中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)將有機(jī)會(huì)在技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新方面取得突破,提升自身競(jìng)爭(zhēng)力。近三年,我國(guó)在清潔能源領(lǐng)域取得了重大技術(shù)進(jìn)展和突破,包括太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、特大型水力發(fā)電、先進(jìn)核電、清潔高效火力發(fā)電、新能源汽車(chē)與電網(wǎng)互動(dòng)等13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。截至2022年底,中國(guó)非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到17.5%,可再生能源總裝機(jī)容量達(dá)到12.13億千瓦。截至2023年6月底,全國(guó)新能源汽車(chē)保有量達(dá)1620萬(wàn)輛。2023年,中國(guó)在煤炭、石油、天然氣、核電、水電等傳統(tǒng)能源高效利用與綠色轉(zhuǎn)型取得諸多創(chuàng)新成就,在風(fēng)電、太陽(yáng)能等新興能源科技等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破,以“大國(guó)重器”貢獻(xiàn)中國(guó)方案,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、助力全球能源轉(zhuǎn)型提供了新的驅(qū)動(dòng)力。
國(guó)際局勢(shì)和國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)的雙重挑戰(zhàn)
盡管COP28后中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)面臨諸多機(jī)遇,但同時(shí)也面臨著復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的雙重挑戰(zhàn)。
第一,在國(guó)際局勢(shì)層面,先進(jìn)技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)壓力增大,地緣政治的沖擊和價(jià)值沖突仍在持續(xù)。一是隨著全球清潔能源市場(chǎng)的擴(kuò)大,中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)將面臨來(lái)自全球各地的競(jìng)爭(zhēng)壓力,特別是那些擁有先進(jìn)技術(shù)和強(qiáng)大資本實(shí)力的發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)拜登政府于2021年頒布《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》(Bipartisan Infrastructure Law,BIL),2022又年頒布《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act,IRA),內(nèi)容多處涉及擴(kuò)大美國(guó)本土清潔能源市場(chǎng),大力刺激相關(guān)制造業(yè)“回流”等目標(biāo),在美國(guó)多年來(lái)的法律中效力最高、指向最明確、影響最廣泛。歐盟自2021年能源危機(jī)以來(lái),疊加俄烏沖突影響,在2022年啟動(dòng)《重新賦能歐盟》(REPowerEU)計(jì)劃,力圖擺脫對(duì)俄化石能源特別是天然氣進(jìn)口依賴。2023年,歐盟又發(fā)布《綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃》(Green Deal Industrial Plan,GDIP)以應(yīng)對(duì)美國(guó)IRA引發(fā)的新能源產(chǎn)業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)加強(qiáng)凈零排放技術(shù)制造能力的投資,防止歐盟本土新能源企業(yè)外遷。這些舉措無(wú)疑給各國(guó)的出口企業(yè)帶來(lái)了巨大壓力,這一系列的法案產(chǎn)生了連鎖反應(yīng),引發(fā)了主要經(jīng)濟(jì)體之間對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈的控制和爭(zhēng)奪,對(duì)中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的全球產(chǎn)業(yè)鏈布局、制造業(yè)出海和國(guó)際市場(chǎng)份額帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。二是美國(guó)對(duì)全球氣候治理政策的不確定性、對(duì)“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”的侵蝕和氣候道德圍剿。中美氣候合作能否翻開(kāi)新的篇章,仍然受到來(lái)自美國(guó)國(guó)內(nèi)政治變化的挑戰(zhàn)。中美陽(yáng)光之鄉(xiāng)聲明雖然為中美氣候合作的未來(lái)帶來(lái)了希望,但具體合作能否最終落實(shí),仍存在較大不確定性。2024年美國(guó)大選也將為美對(duì)華氣候政策帶來(lái)較大波動(dòng),但無(wú)論是民主黨還是共和黨,在對(duì)華政策方面是一致的,即防止中國(guó)的崛起對(duì)美國(guó)霸主地位帶來(lái)威脅。氣候治理的政治標(biāo)志化,使得美國(guó)不會(huì)放棄侵蝕“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”,諸如繞開(kāi)《巴黎協(xié)定》組建如“凈零政府倡議”“氣候俱樂(lè)部”“全球甲烷減排承諾”等小多邊組織和規(guī)則、炮制“終止中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位法案”等針對(duì)性動(dòng)作,這些都可能長(zhǎng)期伴隨中美氣候合作,制約中國(guó)的氣候行動(dòng)。中國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家,在全球氣候治理和清潔能源轉(zhuǎn)型中取得了顯著成就,但在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),仍然會(huì)面臨美西方及其主導(dǎo)的國(guó)際組織在全球氣候治理語(yǔ)境下圍繞“公正轉(zhuǎn)型”等議題展開(kāi)的氣候道德圍剿、指責(zé)和壓力。
第二,在國(guó)內(nèi)局勢(shì)層面,清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍受制于技術(shù)瓶頸和市場(chǎng)失靈,需綜合考慮能源安全與可持續(xù)的清潔能源轉(zhuǎn)型。一是在技術(shù)創(chuàng)新層面,中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)存在技術(shù)瓶頸,市場(chǎng)機(jī)制有待完善。中國(guó)雖然在清潔能源領(lǐng)域取得了顯著成就,但在某些核心技術(shù)上還存在短板,需要進(jìn)一步加大科研投入,完善市場(chǎng)機(jī)制,突破技術(shù)瓶頸。在技術(shù)層面,由于新能源的波動(dòng)性較大,在新能源大規(guī)模發(fā)展的背景下,新能源的發(fā)電量能否被電網(wǎng)接受和儲(chǔ)存,還存在國(guó)土空間、并網(wǎng)消納、技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)成本等方面的問(wèn)題,儲(chǔ)能、氫能以及以功率半導(dǎo)體、芯片、軟件等為核心的電控技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新還存在不足。新能源產(chǎn)業(yè)的核心是動(dòng)力系統(tǒng)和電力系統(tǒng)兩大主體系統(tǒng),目前電網(wǎng)靈活性已經(jīng)成為制約新型電力系統(tǒng)和新能源產(chǎn)業(yè)革命的核心瓶頸。在“雙碳”目標(biāo)的背景下,解決這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路主要依靠氫能、儲(chǔ)能與智能化技術(shù)突破,以及“三位一體”的協(xié)同解決方案。此外,新能源設(shè)備的回收和再利用也將帶來(lái)巨大的環(huán)保挑戰(zhàn),但目前在設(shè)備回收產(chǎn)業(yè)化水平還比較低,需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在市場(chǎng)層面,新能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制尚不健全,還存在補(bǔ)貼退坡過(guò)快、電價(jià)機(jī)制不合理、無(wú)序化競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,需在政策、技術(shù)、市場(chǎng)等多方面的持續(xù)改革和創(chuàng)新。二是在能源戰(zhàn)略層面,我國(guó)能源格產(chǎn)業(yè)的清潔轉(zhuǎn)型應(yīng)考慮與國(guó)家能源安全之間的平衡。COP28達(dá)成的共識(shí)將帶來(lái)全球氣候治理轉(zhuǎn)變的核心在于,天然氣和煤炭等化石能源從現(xiàn)在到本世紀(jì)中葉的全球退出。近年來(lái)我國(guó)積極推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,降低對(duì)化石能源的依賴,提高清潔能源的比例。然而,即便2025年非化石能源消費(fèi)占比目標(biāo)達(dá)到20%左右,仍有約80%需要依靠傳統(tǒng)能源。而中國(guó)的能源對(duì)外依存度仍較高,特別是原油和天然氣的對(duì)外依存度分別在70%和40%以上。因此,地緣政治和國(guó)際關(guān)系變化、地區(qū)溢價(jià)、運(yùn)輸線路變更等因素都將持續(xù)影響能源進(jìn)口的穩(wěn)定性。未來(lái)應(yīng)對(duì)可能的能源危機(jī)、保障油氣煤充足供應(yīng)也將是能源安全的重點(diǎn)布局,如促進(jìn)能源貿(mào)易,強(qiáng)化一帶一路能源合作,促進(jìn)對(duì)中亞、俄羅斯能源進(jìn)口合作;加快能源綠色低碳轉(zhuǎn)型,促進(jìn)國(guó)內(nèi)煤炭、原油和天然氣產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型;加強(qiáng)能源儲(chǔ)備工作,優(yōu)化提升石油天然氣儲(chǔ)運(yùn)能力;支持本國(guó)化石能源供給,穩(wěn)定煤炭長(zhǎng)協(xié)價(jià)格,確保民生需求;加強(qiáng)國(guó)際政策合作,支持人民幣能源計(jì)價(jià)結(jié)算等。
目前,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“十四五”后期,即將進(jìn)入“十五五”時(shí)期,是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期??偟膩?lái)說(shuō),在COP28后的全球氣候治理大背景下,中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)既面臨發(fā)展的機(jī)遇窗口,也要應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)的雙重挑戰(zhàn),需在整體外交、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)創(chuàng)新、現(xiàn)代化與能源安全等方面持續(xù)發(fā)力,實(shí)現(xiàn)清潔能源產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展,助力推動(dòng)公正綠色轉(zhuǎn)型,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣候變化、能源高質(zhì)量、安全與可持續(xù)發(fā)展。
( 作者:李陽(yáng)陽(yáng),中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院國(guó)際科技關(guān)系所博士后)
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