數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素，現(xiàn)已成為改變?nèi)蚋?jìng)爭格局的重要力量之一。當(dāng)前，世界各國都在加緊構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策制度體系，但在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則方面仍未達(dá)成共識(shí)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國際協(xié)調(diào)和國內(nèi)監(jiān)管也面臨新局面與新挑戰(zhàn)。在此背景下，我國亟須進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快構(gòu)建中國特色全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系。

世界各國加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制

當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要性日趨凸顯，越來越多的國家和國際組織圍繞數(shù)據(jù)治理問題進(jìn)行整體部署，強(qiáng)化對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)主權(quán)的掌控，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，美歐等發(fā)達(dá)國家在限制數(shù)據(jù)出境基礎(chǔ)上加強(qiáng)跨境執(zhí)法，但數(shù)據(jù)治理觀念出現(xiàn)分歧。一方面，美國打造符合自身利益的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系，力圖建立以其為中心的國際數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。為了防止行業(yè)惡性競(jìng)爭、隱私泄露和國家安全受到威脅等，美國反對(duì)科技巨頭互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)“雙重壟斷”，對(duì)涉及國防和國家安全的數(shù)據(jù)采取限制性措施。同時(shí)，憑借已有技術(shù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)全球數(shù)據(jù)實(shí)施基于“自由秩序”、國家利益的“長臂管轄”。例如，2018年3月，美國政府頒布《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法》（以下簡稱“云法案”），簡化美國政府跨境調(diào)取數(shù)據(jù)流程，進(jìn)一步強(qiáng)化了“誰擁有數(shù)據(jù)誰就擁有數(shù)據(jù)控制權(quán)”的理念。另一方面，歐盟傾向在保持高度隱私、安全和道德標(biāo)準(zhǔn)前提下，推動(dòng)單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的構(gòu)建。歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《關(guān)于非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流通的規(guī)定》以及一攬子數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強(qiáng)成員國之間的數(shù)據(jù)共享，平衡數(shù)據(jù)的流通與使用，以打造歐洲共同數(shù)據(jù)空間。顯然，美國和歐盟之間關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的立場(chǎng)存在分歧。

第二，新興國家基于維護(hù)國家安全考慮，紛紛開始布局?jǐn)?shù)據(jù)本地化政策體系。面對(duì)激烈的數(shù)據(jù)競(jìng)爭環(huán)境，新興國家通過強(qiáng)化數(shù)據(jù)本地化策略,即守住自有數(shù)據(jù)控制權(quán)來滿足自身安全需求。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制性措施主要包括：要求跨國企業(yè)在本國開展業(yè)務(wù)或提供服務(wù)時(shí)需在本國境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心；對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和服務(wù)器地址提出本地化要求。例如，我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》提出，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施在中國境內(nèi)運(yùn)營中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)；俄羅斯數(shù)據(jù)本地化立法主要側(cè)重于實(shí)施數(shù)據(jù)鏡像政策，要求數(shù)據(jù)可以在境外傳輸和處理，但必須在本國境內(nèi)的服務(wù)器上儲(chǔ)存和處理公民的個(gè)人信息；印度逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)本地化政策，要求建立數(shù)據(jù)中心，強(qiáng)制金融數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)。

第三，國際組織致力于減少跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)障礙，構(gòu)建和諧數(shù)據(jù)生態(tài)。近年來，面對(duì)快速發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)，各國際組織更加重視互聯(lián)互通、聚焦數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。2019年1月，76個(gè)國際貿(mào)易組織（WTO）成員國共同簽署《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，確認(rèn)將在WTO現(xiàn)有協(xié)定框架基礎(chǔ)上，開展電子商務(wù)多邊談判。2021年8月召開的G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長會(huì)議以及同年9月召開的聯(lián)合國大會(huì)，都將數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)流通作為重點(diǎn)議題之一，各國強(qiáng)烈呼吁國際社會(huì)加強(qiáng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，彌合數(shù)據(jù)流通分歧。2021年10月，七國集團(tuán)（G7）貿(mào)易部長會(huì)議發(fā)表關(guān)于數(shù)字貿(mào)易的宣言，提出了可信數(shù)據(jù)流動(dòng)的若干原則，不但拓寬了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的涵義和監(jiān)管適用范圍，還就管理跨境數(shù)據(jù)使用和數(shù)字貿(mào)易原則達(dá)成一致。

我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度有待完善

近年來，我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理框架日益形成，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)出臺(tái)。2016年公布的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，形成了“本地儲(chǔ)存，出境評(píng)估”制度。2017年發(fā)布的《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（征求意見稿）細(xì)化了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全評(píng)估操作流程。2020年公布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》更加強(qiáng)調(diào)了參與國際相關(guān)規(guī)則的制定,以及與其他國家或地區(qū)規(guī)則體系的銜接。2021年公布的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》，則為我國跨境數(shù)據(jù)流通提供了重要的配套落地規(guī)則?？梢哉f，我國的跨境數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系正在不斷完善。雖然如此，但其仍有進(jìn)一步提高的空間。

第一，作為新興國家中的數(shù)據(jù)大國，我國盡管在數(shù)據(jù)跨境方面制定了《數(shù)據(jù)安全法（草案）》，明確了數(shù)據(jù)治理的基準(zhǔn)和原則，但相較于美歐推進(jìn)的全面數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)，我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系建設(shè)還存在差距。

第二，基于“屬地原則”的“數(shù)據(jù)本地化”政策，雖然最大限度地保障了國家安全、公共安全和個(gè)人隱私安全，但同時(shí)也對(duì)我國通過協(xié)議打通與美歐日的數(shù)據(jù)傳輸通道形成了障礙，存在被發(fā)達(dá)國家“數(shù)字同盟圈”邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，美歐等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成熟的發(fā)達(dá)國家憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定權(quán)，推行體現(xiàn)本國價(jià)值理念的數(shù)據(jù)治理主張，對(duì)我國的競(jìng)爭態(tài)勢(shì)和打壓力道持續(xù)增強(qiáng)。針對(duì)上述情況，我國制度與立法還未做出有效回應(yīng)，對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)雖有規(guī)定但可操作性和實(shí)踐指導(dǎo)性尚待加強(qiáng)。

建立發(fā)展與安全相協(xié)調(diào)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系

在統(tǒng)籌好發(fā)展與安全關(guān)系的基礎(chǔ)上，我國需要盡快提出和推廣跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的“中國方案”，切實(shí)發(fā)揮數(shù)據(jù)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，加強(qiáng)規(guī)制頂層設(shè)計(jì)，提高跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系的系統(tǒng)性。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立專門的數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系的主導(dǎo)思想和總體安排。在完善相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)專門的頂層設(shè)計(jì)文件，統(tǒng)籌國內(nèi)數(shù)據(jù)治理與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)系，協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中安全與發(fā)展之間的關(guān)系。堅(jiān)持尊重國家數(shù)據(jù)主權(quán)主張，探索建立安全有效的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)體系，完善本地化存儲(chǔ)之外的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，通過技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)和自由流動(dòng)，為建立與國際接軌的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)體系奠定基礎(chǔ)。

第二，融入國際數(shù)據(jù)治理，主動(dòng)參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則議題談判和國際協(xié)議制定。在數(shù)據(jù)安全可控的前提下，我國需要更為主動(dòng)地參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則議題談判。將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)納入雙、多邊貿(mào)易投資談判內(nèi)容，加強(qiáng)與歐盟、英國、日韓之間的規(guī)制協(xié)調(diào)，抓住《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》達(dá)成契機(jī)，積極與歐洲和亞太地區(qū)重要貿(mào)易伙伴國達(dá)成數(shù)據(jù)流動(dòng)認(rèn)證協(xié)定，促進(jìn)數(shù)據(jù)合法有序流動(dòng)。根據(jù)域外相關(guān)國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)保護(hù)情況及對(duì)等原則，建立動(dòng)態(tài)“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)白名單”機(jī)制，將部分國家和地區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別納入可自由接收數(shù)據(jù)的目的地清單。

第三，加強(qiáng)國際合作，構(gòu)建中國特色全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系。全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)迫切需要新的合作機(jī)制和規(guī)則來保護(hù)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，我國應(yīng)加快構(gòu)建中國特色全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系。加強(qiáng)與新興國家之間的科技合作，利用多邊機(jī)制的召集力和廣泛影響力，達(dá)成相關(guān)協(xié)議。著力推進(jìn)“一帶一路”合作框架下數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議與標(biāo)準(zhǔn)的制定，構(gòu)建數(shù)字空間命運(yùn)共同體，推動(dòng)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制形成新局面。

（作者：楊晶，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

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