人才作為全球化時(shí)代知識(shí)資本流動(dòng)的載體，對促進(jìn)科技創(chuàng)新和社會(huì)進(jìn)步具有重要作用。隨著創(chuàng)新資源加速在全球配置，發(fā)達(dá)國家紛紛制定了符合自身戰(zhàn)略需要、反映本國資源優(yōu)勢的人才引進(jìn)政策體系，通過積極引入全球優(yōu)秀人才來保持領(lǐng)先優(yōu)勢。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要順勢而為， 改革人才引進(jìn)各項(xiàng)配套制度，構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系”。隨著大國戰(zhàn)略競爭的持續(xù)深化，我國吸引海外高端人才的國際形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜，海外引才的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、方式及服務(wù)都 亟待調(diào)整，使人才“引得進(jìn)、用得好、流得動(dòng)、待得住”，為我國高質(zhì)量發(fā)展提供有力的智力支撐。

一、發(fā)達(dá)國家精準(zhǔn)引才的政策調(diào)整加劇了全球人才競爭

高層次人才吸引政策已經(jīng)不僅事關(guān)國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展，更是出于滿足國際競爭的戰(zhàn)略需求。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家紛紛摒棄自由主義的技術(shù)移民政策體系，推出民族 主義的技術(shù)移民政策，以“精準(zhǔn)化”引才聚焦新興科技領(lǐng)域緊缺急需的各類人才，預(yù)示著面向新一輪科技革命的人才大爭奪真正具有了全球性的意義。

（一）建立外國人才庫和人才甄別機(jī)制，主動(dòng)搜索與甄別高技術(shù)移民

新西蘭、澳大利亞、加拿大分別于2004、2012、2015年開始啟用一種集人才庫和移民管理為一體的創(chuàng)新型人才政策工具—意向書系統(tǒng)。外國人才通過意向書系統(tǒng)提出申請后，根據(jù)技術(shù)摘選標(biāo)準(zhǔn)，意向書系統(tǒng)為空缺職位提供最佳候選人名單。該系統(tǒng)能夠滿 足更加有效甄別外國人才和加強(qiáng) 技能匹配的需求，為用人單位提供包括搜索人才檔案、聯(lián)系人才候選人、提供資助等服務(wù)，引導(dǎo)用人單位按需合理引進(jìn)高技術(shù)人才。美國則會(huì)從國家科學(xué)基金會(huì)各類獎(jiǎng)勵(lì)中選擇獲獎(jiǎng)的外國中青年科研人員，主動(dòng)為其辦理“綠卡”或入籍手續(xù)。據(jù)了解，每年有14%～20%的獲獎(jiǎng)?wù)呤峭饧嗄昕茖W(xué)家，他們大多被美國留用。

（二）發(fā)布職業(yè)分類列表，劃分技能優(yōu)先等級，促進(jìn)以社會(huì)需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)引才

2019年5月，美國白宮發(fā)布的全新移民政策框架，終結(jié)了綠卡抽簽政策，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求設(shè)立了“積分擇優(yōu)制”，將職業(yè)移民錄取比例從12%提高到57%。 2017年，加拿大啟動(dòng)了基于全球人才流動(dòng)計(jì)劃的職業(yè)分類列表策略，移民局按照職業(yè)類別對超過 3萬個(gè)職業(yè)進(jìn)行分類，并對每個(gè)職業(yè)都有具體描述，如該類職業(yè) 的基本情況、主要職責(zé)、雇傭要求、就業(yè)調(diào)查等信息，促進(jìn)以社會(huì)需求為導(dǎo)向，精準(zhǔn)引進(jìn)外國優(yōu)秀人才。美國也對移民簽證簽發(fā)對象的職業(yè)技能劃分了五個(gè)優(yōu)先等級，不同優(yōu)先等級有不同的優(yōu)惠政策和配額限制。英國政府則將人才的選擇標(biāo)準(zhǔn)下放到英國著名大公司和研究機(jī)構(gòu)，使其獲得自主簽發(fā)工作許可證的特殊權(quán)利，而不再需要對這些人才強(qiáng)加具有碩士及以上文憑的限制。

（三）優(yōu)先考慮國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，打造人才引進(jìn)直通車

近年來，隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，美國EB2-NIW（國家利益豁免）異軍突起，成為美國技術(shù)移民的制高點(diǎn)。美國政府基于國家利益考慮，對那些在專業(yè)領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性價(jià)值和國家戰(zhàn)略意義的海外人才，豁免他們的永久性工作承諾要求及勞工證申請，使他們可以直接申請獲得綠卡。

（四）簡化人才引入程序，鼓勵(lì)人才流動(dòng)與創(chuàng)業(yè)

2020年1月，英國發(fā)布了全球人才簽證政策，以吸引世界上最頂尖的科學(xué)家、數(shù)學(xué)家、研究人員、技術(shù)人才來英定居。申請者不需要提供工作offer，申請程序也更加便利快速。即便是在疫情嚴(yán)重的2020年10月份，申請英國科技簽證的人數(shù)仍然創(chuàng)造了歷史新高。此外，美國也將移民政策拓展到移民創(chuàng)業(yè)者，可以按“國家利益豁免”政策自行直接申請綠卡。歐盟則通過藍(lán)卡政策（一種工作和居留許可證，有效期為兩年）惠及歐盟27個(gè)國家，持卡人在整個(gè)歐盟地區(qū)擁有當(dāng)?shù)毓?的同等權(quán)利，且可以在歐盟國家內(nèi)自由流動(dòng)、居住、工作和創(chuàng)業(yè)。

（五）實(shí)施人才引進(jìn)專項(xiàng)計(jì)劃，構(gòu)建系統(tǒng)化的海外人才資助體系

韓國實(shí)施并資助了“頭腦韓國21工程”“全球獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃”“世界一流大學(xué)計(jì)劃”“世界一流研究中心計(jì)劃”等人才引進(jìn)的專項(xiàng)計(jì)劃，并為國外高級科技人才提供“黃金卡”和“科技卡”，為來韓國工作的外國高科技人才提供特殊簽證。日本學(xué)術(shù)振興會(huì)與德國洪堡基金會(huì)都是負(fù)責(zé)其本國海外人才資助計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)，具有較好的代表性：一方面，日本和德國通過專門機(jī)構(gòu) 對各類海外人才資助項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化管理，有助于根據(jù)國內(nèi)人才需求動(dòng)態(tài)調(diào)整海外人才資助的投入結(jié)構(gòu)；另一方面，對財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)可以統(tǒng)籌分配，更大限度地避免了創(chuàng)新資源的重復(fù)配置和碎片化使用。

二、精準(zhǔn)引進(jìn)海外高端人才的政策建議

基于我國在國際人才流動(dòng)方面所面臨的嚴(yán)峻形勢，高層次人才引進(jìn)應(yīng)作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，而非單一的政策工具。概括來說，從兩個(gè)方面做出戰(zhàn)略 性調(diào)整：一是從依托特殊人才政 策大張旗鼓地引進(jìn)，變?yōu)橥ㄟ^加 強(qiáng)國際合作交流和國內(nèi)人才制度環(huán)境建設(shè)進(jìn)行柔性引入，減少高層次人才引進(jìn)中的阻礙；二是推動(dòng)人才引進(jìn)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的特殊政策傾斜，向通過打造創(chuàng)新環(huán)境、為人才提供全鏈條的安全與發(fā)展 保障服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（一）“引得進(jìn)”：加快形成以供給創(chuàng)造需求、需求牽引供給的海外高層次人才供需動(dòng)態(tài)平衡。

一是在供給端解決海外高端人才有誰的問題，有的放矢吸引人才。以全球相關(guān)領(lǐng)域“高被引科學(xué)家”“獲獎(jiǎng)科學(xué)家”“關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)＠茖W(xué)家”等名單為基 礎(chǔ)，繪制全球高層次人才地圖。建立國際化職業(yè)社交平臺(tái)，建設(shè)全球高精尖缺人才聯(lián)系庫，進(jìn)一步爭取在全球人才競爭中的主動(dòng)權(quán)。二是在需求端解決需要引進(jìn)誰的問題，聚焦企業(yè)需求招攬海外科技人才。構(gòu)建中央、地方、企業(yè)之間層次合理的海外人才計(jì)劃體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治理體系，建立引進(jìn)人才的職業(yè)清單制度，劃分引進(jìn)優(yōu)先級。探索訂單式合作方式，將具體某項(xiàng)技術(shù)涉及到的人和團(tuán)隊(duì)進(jìn)行分解，在海外專家人才庫中搜索相應(yīng)人才與相關(guān)機(jī)構(gòu)，為精準(zhǔn)引進(jìn)人才提供詳實(shí)可查的決策支撐。三是堅(jiān)持“引 進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，削 弱美國人才政策的不利影響。拓 展與深化與“創(chuàng)新大國”和“關(guān)鍵小國”的國際科創(chuàng)合作，加快布局建設(shè)一批“一帶一路”聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，創(chuàng)造高端人才引進(jìn)的條件。實(shí)施國家自然科學(xué)基金外國學(xué)者研究項(xiàng)目，打造面向短期來華全時(shí)工作外籍科研人員的人才資助計(jì)劃。支持我國企業(yè)在境外設(shè)立研發(fā)中心、分支機(jī)構(gòu)、孵化 TALENTS 人才，就地吸引和使用人才。

（二）“用得好”：提升用人單位自主權(quán)，探索鼓勵(lì)海外人才來華投資創(chuàng)業(yè)新模式。

一是充分發(fā)揮用人單位在選才、用才方面的主體作用。海外人才施展才華的舞臺(tái)在用人單位，因此要充分落實(shí)用人單位人事管理、收入分配、科研經(jīng)費(fèi)管理、科技成果轉(zhuǎn)化收益處置等自主權(quán)限，鼓勵(lì)用人單位將人才使用和人才培養(yǎng)相結(jié)合，尤其是注重配置功能全面的安置型津貼， 幫助海外人才盡快融入國內(nèi)工作 環(huán)境。二是建設(shè)一批外國人才科技創(chuàng)新載體，激發(fā)海外人才創(chuàng)新 創(chuàng)業(yè)活力。依托國家重大科技工程和重大創(chuàng)新基地聚集全球高端人才團(tuán)隊(duì)，打造重點(diǎn)領(lǐng)域明星團(tuán)隊(duì)。建立創(chuàng)新園區(qū)，設(shè)立中外科技創(chuàng)新中心，成立“引智孵化基金”，為國際項(xiàng)目及人才團(tuán)隊(duì)的引入和落地提供孵化、對接等一 站式服務(wù)，推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目、基地、人才、資金一體化配置，用于外國人才股權(quán)激勵(lì)、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、科創(chuàng)載 體建設(shè)、科研啟動(dòng)和補(bǔ)助、外國專 家引智活動(dòng)開展等，全力打造外國人才聚集高地。

（三）“流得動(dòng)”：促進(jìn)高層次人才職稱和資歷國內(nèi)外互認(rèn)，暢通人才流動(dòng)雙循環(huán)

一是進(jìn)一步營造有利于海外高層次人才合理流動(dòng)的環(huán)境氛圍。進(jìn)一步深化職稱制度改革，促進(jìn)職稱在國內(nèi)外互認(rèn)，完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。針對專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，制定工作許可證跨區(qū)互認(rèn)實(shí)施方案，建立高端人才工作許可互認(rèn)和服務(wù)制度，倡導(dǎo)在工作轉(zhuǎn)聘中免交工作資歷證明，進(jìn)一步消除高端人才 在跨區(qū)流動(dòng)中的障礙。二是暢通國際科技組織和高端人才落地中國的制度渠道。支持學(xué)術(shù)組織發(fā)展外籍會(huì)員，提高大學(xué)和研究機(jī) 構(gòu)的外籍聘用人員占比，探索雙 重國籍制度，通過吸引外國人來華留學(xué)、訪學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)等方式，擇優(yōu)留用發(fā)展中及落后國家 有潛力的優(yōu)秀青年科技人才。建設(shè)國際科技組織總部基地和綜合 服務(wù)園區(qū)，逐步完善與國際接軌 的服務(wù)體系和管理制度。落實(shí)中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》，研究制定實(shí)施細(xì)則，突出分類引導(dǎo)，對國際組織或者跨國企業(yè)的落地申報(bào)、審核、注冊、退出機(jī)制等作出明確規(guī)定。

（四）“留得住”：圍繞海外 “人才鏈”構(gòu)建“服務(wù)鏈”，進(jìn)一步完善海外人才薪酬獎(jiǎng)勵(lì)制度

一是探索方便快捷的人才服務(wù)模式，解決海外人才辦事難的問題。提供“一窗式辦理”服務(wù)：將分別屬于科技部、公安部出入境管理局的海外人才來華工作、居住等不同服務(wù)窗口合并，整合集成各部門的政策信息和辦理要求，實(shí)現(xiàn)外國人才來華業(yè)務(wù)的全覆蓋。提供“一站式審批” 服務(wù)：實(shí)行一張表格的一站式審批，縮短工作許可和工作居留許可辦理時(shí)限，允許獲得中國永久居留權(quán)的高層次海外人才延繳養(yǎng)老保險(xiǎn)，為海外高端人才及其家屬提供與國際接軌的醫(yī)療、教育和社保服務(wù)。啟動(dòng)“一卡通”服務(wù)：發(fā)放確實(shí)管用的“海外高層次人才綠卡”，可憑卡在出入境、就醫(yī)、金融服務(wù)等方面享受綠色通道。二是完善海外人才薪酬獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)海外人才工作積極性。完善海外人才表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，推動(dòng)建立榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、成果獎(jiǎng)勵(lì)等分層次多樣化表彰體系。 對海外高端人才及其科研團(tuán)隊(duì)實(shí)行工資總額單列，支持用人單位采用市場化手段為海外人才提供在國際市場上具有競爭力的薪酬收入，并實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)等中長期激勵(lì)政策，賦予海外高端人才更大自主權(quán)，給予更大容錯(cuò)空間，幫助解除后顧之憂。