文/張俊芳(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　2016年，國務(wù)院在示范區(qū)前期試點的基礎(chǔ)上，出臺《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》，將試點政策推廣至全國;2017—2018年，財政部、科技部與國資委加緊調(diào)研，進一步完善政策落實。本文以全國19個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為研究樣本，通過對政策落實情況與經(jīng)驗的梳理、存在問題分析，跟蹤政策效果，并提出進一步加快推廣完善的政策建議。

　　一、政策演進及要點

　　大體而言，我國企業(yè)股權(quán)與分紅激勵政策經(jīng)歷了三個歷史時期：

　　(一)萌芽與探索期(20世紀90年代—2008年)

　　20世紀90年代，隨著我國企業(yè)公司制改革的深化，許多企業(yè)開始探索用不同的激勵模式來激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性。然而，由于受到1993年《公司法》和1998年《證券法》的限制，股權(quán)激勵制度實施起來困難重重，直到2006年股權(quán)分置改革的推行，《公司法》《證券法》等法律進行了重大修訂，促進了上市公司的規(guī)范運作和法人治理結(jié)構(gòu)的完善，才使得我國股權(quán)激勵開始真正啟動。

　　在推進股權(quán)激勵制度的改革進程中，由于國有企業(yè)自身的性質(zhì)帶來了產(chǎn)權(quán)歸屬、國資審批等一系列的問題，情況更為復(fù)雜。為此，國家相關(guān)部委出臺了一系列政策，針對國有高新技術(shù)企業(yè)、科研院所和高校開展了股權(quán)激勵政策的探索，重點解決國有科技成果的激勵機制問題。

　　(二)改革與試驗期(2009—2015年)

　　由于受到相關(guān)政策體系配套不完善等影響，在實施股權(quán)激勵的操作中仍然存在諸多障礙，國有企業(yè)股權(quán)激勵政策被擱置。2009年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于同意支持中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范的批復(fù)》的精神，中關(guān)村示范區(qū)、武漢東湖、上海張江先后啟動了股權(quán)與分紅激勵試點工作，再次拉開了我國國有企事業(yè)單位股權(quán)激勵改革的大幕。此外，為配套股權(quán)激勵政策的有效落實，國資委、教育部、中科院等部門也相繼出臺一系列政策措施。這些試點政策的出臺打破了國有企業(yè)股權(quán)激勵制度障礙，細化了配套流程，促進了企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。

　　(三)推廣與擴大期(2016年至今)

　　鑒于示范區(qū)試點政策取得的成功經(jīng)驗，2014年底，國務(wù)院常務(wù)會議決定將中關(guān)村股權(quán)和分紅激勵政策推向全國。財政部、科技部、國資委聯(lián)合相關(guān)部門集中調(diào)研，并于2016年3月印發(fā)了《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》(財資〔2016〕4號)(以下簡稱《暫行辦法》)，將試點政策推向全國。同年，國資委出臺了《關(guān)于做好中央科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵工作的通知》。財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》，對非上市公司授予本公司員工的股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵，符合規(guī)定條件的，可實行遞延納稅政策。

　　2017—2018年間，針對試點地區(qū)反映的主要問題，財政部、科技部、國資委進一步出臺相關(guān)配套政策，推進政策落實。2017年11月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于<國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法>的問題解答》，對企業(yè)適用條件、激勵對象要求、激勵實施條件、激勵方案管理等方面進行了解答。2018年9月，聯(lián)合出臺《關(guān)于擴大國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關(guān)事項的通知》，擴大激勵范圍，將“國有控股上市公司所出資的各級未上市科技子企業(yè)”及“納入科技部‘全國科技型中小企業(yè)信息庫’的企業(yè)”納入試點范圍。

　　二、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策落實情況

　　2018年，課題組對全國19個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)進行了跟蹤調(diào)查?？傮w而言，大部分地區(qū)成立了聯(lián)合工作小組，制定了相配套的政策文件，開展了組織宣講等活動，積極推進政策落地。

　　(一)實施總體情況

　　調(diào)查統(tǒng)計顯示，截至2015年底，按照國家自主創(chuàng)新示范區(qū)原試點辦法，中關(guān)村、東湖、張江示范區(qū)以及合蕪蚌試驗區(qū)等地累計批復(fù)的股權(quán)和分紅激勵試點方案346家(次)，其中累計批復(fù)的國有企業(yè)和事業(yè)單位試點方案227家(次)。

　　自2016年3月，試點政策向全國推廣，試點實施主體被限定為國有科技型企業(yè)。新政出臺后，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016當年，在全國自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)實施股權(quán)與分紅激勵政策的科技型企業(yè)56家，2017年實施政策的企業(yè)52家;截至2017年底，示范區(qū)內(nèi)國有企事業(yè)實施股權(quán)和分紅激勵的試點單位共335家。

　　據(jù)示范區(qū)反映，盡管地方出臺了多項配套措施，實施股權(quán)激勵的企業(yè)經(jīng)營績效普遍提高，但政策推進仍然較為緩慢。這主要源于以下幾方面因素：一是由于“國有控股混合所有制員工持股試點”政策的同步推進，使得一部分單位選擇開展了員工股權(quán)激勵試點。如安徽合蕪蚌地區(qū)，截至2018年9月，全省范圍內(nèi)10家省屬企業(yè)參加國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點，7家已完成試點工作。湖南長株潭地區(qū)2017年也有部分企業(yè)實施了員工持股計劃。二是由于《暫行辦法》中實施股權(quán)和分紅激勵的企業(yè)采取了“簡政放權(quán)”的審核方式，一些實際實施的企業(yè)情況難以準確掌握。三是由于激勵力度偏小、公司治理結(jié)構(gòu)不健全、存在國有資產(chǎn)流失風險等，企業(yè)實施動力不足。四是由于部分地區(qū)審批時間周期較長一些，企業(yè)仍在審批程序當中，如中關(guān)村調(diào)查反映，目前有4家非上市國有企業(yè)方案已經(jīng)市國資委初步同意，正在履行提請股東會審議等有關(guān)程序。

　　(二)激勵主體情況

　　2016年《暫行辦法》出臺以前，股權(quán)和分紅激勵試點的主體單位主要是國有企業(yè)、科研院所和高等院校。2016年《暫行辦法》實施以后，重新確定的實施股權(quán)與分紅激勵的試點范圍為：“具有公司法人資格的國有及國有控股未上市科技企業(yè)(含全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌的國有企業(yè))”，包括轉(zhuǎn)制院所企業(yè)、國家認定的高新技術(shù)企業(yè)、高等院校和科研院所投資的科技企業(yè)、國家和省級認定的科技服務(wù)機構(gòu)。

　　按照實施主體屬地劃分，地方單位實施股權(quán)和分紅激勵的占比高于中央級單位，合計80家，占比74.1%。按照實施主體單位性質(zhì)進行劃分，開展激勵最多的企業(yè)類型為高新技術(shù)企業(yè)，合計60家，占比55.6%;其次為科研院所投資新設(shè)企業(yè)，占比31.5%;高校投資企業(yè)占比10.2%。

　　(三)激勵方式情況

　　從激勵方式來看，2016年《暫行辦法》實施以前，采用股權(quán)和分紅激勵兩類方式的企業(yè)占比差別不大。新政出臺后，股權(quán)激勵的占比有所提高，其中，選擇股權(quán)出售的企業(yè)35家，股權(quán)獎勵15家，股票期權(quán)13家，合計63家，占比55.3%。這主要源于《暫行辦法》中進一步細化了原有的試點方案，使得股權(quán)激勵方式更具有操作性，審核周期明顯縮短。據(jù)調(diào)研企業(yè)反映，股權(quán)激勵方式更有利于建立企業(yè)與個人間的長期激勵機制，而分紅激勵方式更類似于對已有貢獻的獎勵性安排;股權(quán)激勵方式更為“解渴”，激勵效果更為明顯。

　　此外，2016年出臺的《暫行辦法》，在政策設(shè)計上考慮進了小微企業(yè)。統(tǒng)計顯示，2016—2017年間共有22家實施企業(yè)為小微企業(yè)，占比20.3%。

　　(四)激勵額度情況

　　從股權(quán)和分紅的總規(guī)模和人均激勵額度看，2016年《暫行辦法》出臺以后，平均激勵額度小于前期試點政策，但個人間的激勵額度差距較大。政策推廣前，股權(quán)激勵人均激勵額度在50萬左右。政策出臺后，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年—2017年間，7個示范區(qū)內(nèi)股權(quán)激勵對象2463人，涉及股份5.23億元，最大激勵額度達到767萬元/人，人均激勵額度21.2萬元/人;分紅激勵獎勵對象363人，涉及的科技成果60余項，科技成果轉(zhuǎn)讓的價值近3億元，人均激勵額度10.7萬元/人。

　　(五)地方特色——股權(quán)激勵代持專項基金

　　在推行股權(quán)與分紅激勵政策方面，各地進行了有效的實踐探索，比較典型的是設(shè)立持股平臺代持基金。

　　2011年7月，張江高科技園區(qū)管委會設(shè)立“代持股專項資金”，由張江集團發(fā)起成立規(guī)模為5億元的“代持股專項資金”，推動股權(quán)激勵政策的落實。技術(shù)骨干和管理骨干可以向此專項資金申請出資墊付，并以股權(quán)作為抵押。此外，股權(quán)激勵過程中所產(chǎn)生的稅款也可由該專項資金墊付。最終企業(yè)上市分紅或轉(zhuǎn)讓后，技術(shù)骨干和管理骨干再按照一定方式返回資金。2013年，東湖示范區(qū)出臺《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權(quán)激勵代持專項基金管理辦法》，明確基金使用方式、資金使用流程等，同時，股權(quán)激勵代持基金初期5000萬元資金到位。2015年，中關(guān)村示范區(qū)也設(shè)立了股權(quán)激勵代持股專項資金;此外，湖南長株潭、四川成都等示范區(qū)也有部分企業(yè)采取了代持平臺的方式進行股權(quán)激勵。

　　代持基金的設(shè)立主要有以下兩點優(yōu)勢：一是有效緩解股權(quán)購買過程中的資金障礙。據(jù)反映，由于多數(shù)企業(yè)在股權(quán)激勵方案中需要出資人在較短時間內(nèi)一次繳納一筆不小的數(shù)額，造成了出資困難，而代持基金的設(shè)立可以通過簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)為借款、墊付等更為靈活的形式，有效緩解了出資人壓力。二是管理更為規(guī)范，操作更為便捷。在股權(quán)實施方案執(zhí)行的過程中，由于股權(quán)持有人離職、退休、意外等情況的出現(xiàn)可能會造成股權(quán)變更與回購等發(fā)生。如果存在多個自然人股東，在執(zhí)行操作層面更為復(fù)雜，而采取代持平臺等方式不僅可以有效簡化操作環(huán)節(jié)，而且更便于管理。但另一方面，“代持基金”平臺的設(shè)立也可能存在關(guān)聯(lián)交易與利益輸送的風險，因此，需要制定嚴密的管理規(guī)章制度，規(guī)范運作流程。

　　三、主要困難與障礙分析

　　本課題組歸攏梳理了各示范區(qū)反映的問題，可概括為以下幾個方面。

　　(一)對政策內(nèi)容理解、宣傳與配套措施不到位，影響政策落地

　　一是對地方國有企業(yè)審批主體的理解上存在差異。《暫行辦法》規(guī)定，地方國有企業(yè)相關(guān)材料，按現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制，報同級履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職責的部門或機構(gòu)批準。但部分市屬國有企業(yè)及其主管部門仍然表示，上述規(guī)定未明確二、三級企業(yè)的激勵方案是由一級企業(yè)集團審批，還是主管部門審批。二是股權(quán)激勵總額是否包括企業(yè)前期實施股權(quán)激勵的額度尚不明確?！稌盒修k法》針對大型、中型、小微型企業(yè)股權(quán)激勵規(guī)模分別規(guī)定了上限額度。調(diào)研反映，部分企業(yè)在按照現(xiàn)行政策實施股權(quán)激勵之前已實施的股權(quán)激勵額度是否受到上述上限額度的限制尚不明確。三是部分地區(qū)尚未出臺配套實施細則，影響了政策操作與落地。四是通過持股平臺實施股權(quán)激勵的情況不能享受股權(quán)激勵遞延納稅政策。如上文所述，部分地方采取了持股平臺方式實施股權(quán)激勵政策，但根據(jù)現(xiàn)行稅收政策，激勵對象由于不是實施激勵公司的雇員而不能享受延期納稅，也部分影響了激勵對象參與計劃的積極性。

　　(二)部分政策間仍然存在沖突，影響政策效果

　　據(jù)中央企業(yè)調(diào)研反映，目前在推進科技創(chuàng)新激勵政策過程中，仍然存在部分政策沖突，主要表現(xiàn)在：一是工資總額限制。《暫行辦法》明確規(guī)定了“企業(yè)實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)?！钡珦?jù)央企反映，在實際操作中難以執(zhí)行，國資相關(guān)管理部門并未單列計劃，工資總額并未改變。一些實施了分紅激勵的央企，仍然受到工資的限制，大多采取了在集團內(nèi)部騰挪利潤的變通方式。二是存在法人戶數(shù)限制。目前，部分央企開始試點《暫行辦法》，通過科技成果入股的方式，讓核心技術(shù)人員帶著技術(shù)創(chuàng)業(yè)，重點轉(zhuǎn)化科技成果項目。這種激勵方式在操作上相對簡單，且新設(shè)企業(yè)往往能夠與原有企業(yè)形成上下游的技術(shù)互補關(guān)系，效果較好。但目前受制于國有企業(yè)管理法人戶數(shù)限制的要求，新設(shè)企業(yè)較為困難。

　　(三)企業(yè)高管認識與自身條件限制，實施動力不足

　　一是高層管理人員實施動力不足。由于受制于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核要求，大部分國有企業(yè)高層管理人員難以享受股權(quán)與分紅激勵政策，同時，出于國有資產(chǎn)流失的顧慮，擔心事后追責，導(dǎo)致企業(yè)在推動股權(quán)激勵方面動力不足。二是激勵對象難以量化，操作困難。部分企業(yè)反映，由于難以量化激勵對象的貢獻情況，操作上比較難。三是大部分企業(yè)尚未構(gòu)建完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也難以制定并實施股權(quán)激勵方案。

　　四、政策建議

　　(一)加大政策宣傳與宣講力度

　　各示范區(qū)應(yīng)加緊制定相關(guān)配套政策，并有針對性地制定具體操作流程，簡化審批手續(xù)。進一步加大政策宣傳力度，深入學(xué)習《關(guān)于〈國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法〉的問題解答》，針對企業(yè)調(diào)研中提出的問題進行解答解惑，本著“成熟一家、發(fā)展一家”的總體思想，穩(wěn)步推進。

　　(二)研究制定相關(guān)配套管理辦法

　　建議出臺相關(guān)管理辦法，重點解決三方面問題：一是責任與收益主體錯配問題。從目前政策推行情況來看，股權(quán)激勵的受益主體主要為企業(yè)內(nèi)部科技帶頭人，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)則出于擔心國有資產(chǎn)流失的謹慎考慮，動力不足。建議出臺相關(guān)辦法，將完善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推進科技成果轉(zhuǎn)化實施等量化指標納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核管理辦法。二是放寬企業(yè)法人戶數(shù)限制。對于優(yōu)秀科技成果，積極引導(dǎo)科研人員帶著科技成果兼職或離崗創(chuàng)業(yè)，鼓勵央企新設(shè)科技類公司，且不受法人數(shù)量限制。三是，針對持股平臺無法享受稅收優(yōu)惠問題，加緊研究，探索制定間接持股激勵對象享受延期納稅優(yōu)惠辦法。

　　(三)加強與相關(guān)法律政策的銜接

　　根據(jù)《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見〉的通知》等中央政策，修訂完善國有資產(chǎn)相關(guān)管理辦法，進一步下放國有無形資產(chǎn)的審批權(quán)限，簡化備案程序，建立容錯機制，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。加強國有資產(chǎn)相關(guān)管理辦法間的銜接，進行政策協(xié)調(diào)與落實，進一步明確股權(quán)與分紅激勵的獎勵額度，落實“科研人員獲得的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵計入當年本單位績效工資總量，但不受總量限制，不納入總量基數(shù)”的要求，制定出臺具體操作辦法，推動各單位落實到位。

　　注：

　　全國19個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)按批復(fù)時間依次為：北京中關(guān)村(2009.04)、武漢東湖(2009.12)、上海張江(2011.01)、深圳(2014.06)、江蘇蘇南(2014.10)、湖南長株潭(2014.12)、天津(2015.02)、四川成都(2015.06)、陜西西安(2015.09)、浙江杭州(2015.09)、廣東珠三角(2015.11)、河南鄭洛新(2016.03)、山東半島(2016.03)、遼寧沈大(2016.03)、安徽合蕪蚌(2016.06)、福建福廈泉(2016.06)、重慶(2016.07)、浙江寧波與溫州(2018.02)、甘肅蘭白(2018.02)等19個地區(qū)。

　　【基金項目】

　　本研究為科技部戰(zhàn)略研究專項“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新試點政策實踐與需求研究”(ZLY201708)，以及國資委委托課題“中央企業(yè)科技創(chuàng)新激勵實施思路和案例研究”階段性研究成果。