文/于良(中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

　　在新冠肺炎疫情期間，美歐各國(guó)根據(jù)各種強(qiáng)制實(shí)施法規(guī)進(jìn)行動(dòng)員，雖然在緊急情況下的效率受到影響，但通過(guò)立法過(guò)程能夠充分反映民意、完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)，建立依法啟動(dòng)程序、制定配套法規(guī)和行動(dòng)預(yù)案具有借鑒意義。

　　在新冠肺炎疫情期間，我國(guó)通過(guò)行政體系動(dòng)員了大量企業(yè)來(lái)生產(chǎn)醫(yī)療物資，美歐各國(guó)則根據(jù)各種強(qiáng)制實(shí)施(本文將征用、征收、強(qiáng)制實(shí)施、強(qiáng)制專利許可、介入等法律規(guī)定統(tǒng)稱為強(qiáng)制實(shí)施)法規(guī)來(lái)動(dòng)員組織急需藥物、醫(yī)療物資的產(chǎn)能調(diào)配。強(qiáng)制實(shí)施還被各國(guó)政府用來(lái)處理市場(chǎng)上存在的壟斷、定價(jià)等問(wèn)題。

　　一、在科技領(lǐng)域中強(qiáng)制實(shí)施的方式及實(shí)踐

　　在和平時(shí)期，各國(guó)都通過(guò)制定強(qiáng)制實(shí)施法律支持生產(chǎn)、分配運(yùn)力、控制物資分配，以保障緊急狀態(tài)下國(guó)民的公共利益、公共健康。在科技領(lǐng)域中，強(qiáng)制實(shí)施的方式主要包括強(qiáng)制產(chǎn)能調(diào)配、強(qiáng)制專利許可，具體如下：強(qiáng)制產(chǎn)能調(diào)配是在緊急狀態(tài)下組織企業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行產(chǎn)品分配等;強(qiáng)制專利許可是為了防止專利壟斷導(dǎo)致權(quán)利濫用而將專利授予其他企業(yè)。

　　(一)強(qiáng)制專利許可的立法及實(shí)踐

　　強(qiáng)制專利許可是指為了防止專利壟斷導(dǎo)致權(quán)利濫用而將專利授予其他企業(yè)，尤其在藥品領(lǐng)域得到國(guó)際普遍認(rèn)可。《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》(1883年制定，1980年修訂)確立了專利強(qiáng)制許可的國(guó)際法，公約第五條規(guī)定：“聯(lián)盟的成員有權(quán)采取必要的措施，防止因?qū)＠麎艛嗫赡軐?dǎo)致的權(quán)利濫用，如未實(shí)施專利。同時(shí)明確了只有在強(qiáng)制許可不足以防止這些權(quán)利濫用行為時(shí)，才可以采取撤銷專利的措施”。世界貿(mào)易組織(WTO)在2001年通過(guò)了《關(guān)于與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議與公共健康多哈宣言》，允許各國(guó)利用強(qiáng)制許可制度生產(chǎn)專利藥品，明確那些沒(méi)有制藥能力的成員可以進(jìn)口其他國(guó)家生產(chǎn)的被授予強(qiáng)制許可的專利藥品。對(duì)專利藥品強(qiáng)制許可生產(chǎn)和進(jìn)口的規(guī)定在2005年正式納入《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(TRIPS)。TRIPS規(guī)定的強(qiáng)制許可限制條件包括：公共利益、公共健康、緊急狀態(tài)或其他緊急情況、公共非商業(yè)性使用、被確認(rèn)為限制競(jìng)爭(zhēng)的行為、專利不實(shí)施、因合理要求被拒絕許可、從屬專利。美國(guó)、加拿大、巴西、南非等國(guó)家依據(jù)國(guó)際法都制定了專利強(qiáng)制許可的國(guó)內(nèi)法，并詳細(xì)規(guī)定了執(zhí)行的程序。英國(guó)1907年專利法第24條規(guī)定：“當(dāng)公眾對(duì)于該專利發(fā)明的合理要求沒(méi)有被滿足的時(shí)候，貿(mào)易局有權(quán)命令頒發(fā)強(qiáng)制許可或取消該專利”?，F(xiàn)行的《英國(guó)專利法》第48條明確規(guī)定：“當(dāng)一項(xiàng)專利屬于具有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)意義的重大技術(shù)進(jìn)步而此項(xiàng)專利受到在先專利的限制，則從屬專利的專利權(quán)人能被頒發(fā)強(qiáng)制許可”。美國(guó)《拜杜法》(美國(guó)法典第35章第200—212條)第203條規(guī)定了聯(lián)邦政府的強(qiáng)制實(shí)施權(quán)(March-in rights)。對(duì)于小企業(yè)公司或非營(yíng)利組織根據(jù)拜杜法獲得的發(fā)明，“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有權(quán)按照規(guī)定程序……授予許可”給其他企業(yè)，但是美國(guó)拜杜法授予聯(lián)邦政府的介入權(quán)沒(méi)有實(shí)施過(guò)。

　　專利強(qiáng)制許可的實(shí)踐主要在專利藥品方面。南非1997年通過(guò)《南非有關(guān)醫(yī)藥品的物品控制修正法》賦予保健部部長(zhǎng)批準(zhǔn)醫(yī)藥品的平行進(jìn)口和強(qiáng)制許可的權(quán)力。1998年，39個(gè)國(guó)內(nèi)外制藥公司向南非政府提起訴訟，經(jīng)過(guò)三年訴訟之后制藥公司無(wú)條件撤訴并大幅度降低了藥品的售價(jià)。南非開(kāi)創(chuàng)了發(fā)展中國(guó)家以“對(duì)生命的重視可以逾越對(duì)專利權(quán)的尊重”為原則建立藥品專利強(qiáng)制許可制度先例，同時(shí)開(kāi)創(chuàng)了藥品平行進(jìn)口制度。巴西政府在2001年9月宣布要對(duì)羅氏制藥公司生產(chǎn)的抗艾滋病藥物Nelfinavir啟動(dòng)藥品專利強(qiáng)制許可程序，隨后通過(guò)談判迫使羅氏制藥公司將該藥品在巴西的售價(jià)降低了40%。美國(guó)、加拿大都利用強(qiáng)制許可與制藥公司進(jìn)行藥品價(jià)格談判。2001年，美國(guó)爆發(fā)了炭疽疫情而治療炭疽病毒的藥品西普羅(Cipro)專利權(quán)歸德國(guó)拜耳公司所有。加拿大政府先簽發(fā)強(qiáng)制許可并在獲得拜爾公司降價(jià)50%后取消，美國(guó)也通過(guò)談判降低藥價(jià)50%。

　　各國(guó)的強(qiáng)制實(shí)施法律明確規(guī)定啟動(dòng)機(jī)制、市場(chǎng)主體、執(zhí)行期限、監(jiān)督機(jī)制等，不僅能夠通過(guò)法律為政府提供足夠的授權(quán)并提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力,而且可以對(duì)權(quán)力進(jìn)行多方監(jiān)督，從而避免政府和市場(chǎng)的平衡被打破，降低對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響。

　　(二)強(qiáng)制產(chǎn)能調(diào)配的立法及實(shí)踐

　　美國(guó)、法國(guó)、日本等主要國(guó)家都制定了強(qiáng)制產(chǎn)能調(diào)配的法規(guī)，規(guī)定啟動(dòng)程序、政府權(quán)限、期限。通過(guò)法律授權(quán)，美國(guó)政府強(qiáng)制通用汽車、3M等企業(yè)生產(chǎn)醫(yī)療物資,法國(guó)政府征用口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資并禁止出口，日本政府控制了新藥法匹拉韋(Favipiravir)的生產(chǎn)與分配。

　　首先，從啟動(dòng)程序來(lái)看，各國(guó)形成了立法機(jī)構(gòu)授權(quán)政府的啟動(dòng)程序。美國(guó)《國(guó)防生產(chǎn)法》授權(quán)總統(tǒng)建立咨詢委員會(huì)，聯(lián)邦政府可與企業(yè)達(dá)成自愿協(xié)議，聯(lián)邦政府也可以制定行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)制執(zhí)行(美國(guó)國(guó)防生產(chǎn)法——美國(guó)法典第50章第4558條全稱為“擴(kuò)大生產(chǎn)能力和供應(yīng)來(lái)備災(zāi)的自愿協(xié)議和行動(dòng)計(jì)劃方案”規(guī)定：“如果發(fā)現(xiàn)存在可能對(duì)國(guó)防或其準(zhǔn)備方案構(gòu)成直接威脅的情況，總統(tǒng)可咨詢工業(yè)、商業(yè)、金融、農(nóng)業(yè)、勞工和其他利益相關(guān)的代表，由這些代表制定自愿協(xié)議和行動(dòng)計(jì)劃，由總統(tǒng)批準(zhǔn)以支持國(guó)防供應(yīng)”)。法國(guó)國(guó)民議會(huì)在2020年3月22日通過(guò)了《衛(wèi)生緊急狀態(tài)法案》，賦予政府特殊權(quán)力應(yīng)對(duì)新冠病毒疫情。日本2020年3月13日制定《新型流感等特別措施法》修正案(被稱為緊急狀態(tài)法案)，日本政府可據(jù)此宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　　從政府權(quán)限來(lái)看，各國(guó)在立法機(jī)構(gòu)授權(quán)下制定了提高醫(yī)療物資產(chǎn)量、保障醫(yī)療能力、推進(jìn)特效藥和疫苗研發(fā)生產(chǎn)的各項(xiàng)措施。法國(guó)《衛(wèi)生緊急狀態(tài)法案》授權(quán)政府制定措施支持企業(yè);征用各種物品和服務(wù)，用來(lái)對(duì)抗公共衛(wèi)生災(zāi)難，比如征用醫(yī)用設(shè)備、口罩給醫(yī)務(wù)人員和其他面臨高感染風(fēng)險(xiǎn)的工作人員使用，征用出租車和旅館給醫(yī)務(wù)人員使用等。日本《緊急狀態(tài)法案》授權(quán)政府使用民間設(shè)施開(kāi)設(shè)臨時(shí)醫(yī)療設(shè)施，土地或設(shè)施所有人如無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕;醫(yī)療用品和食品的生產(chǎn)、銷售、物流企業(yè)也必須銷售相關(guān)物資給政府;政府對(duì)無(wú)正當(dāng)理由拒絕者可以采取征用措施。

　　從期限來(lái)看，各國(guó)規(guī)定了緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施和合同的期限。日本規(guī)定緊急狀態(tài)期限1個(gè)月(可延長(zhǎng))，法國(guó)宣布進(jìn)入衛(wèi)生緊急狀態(tài)為期2個(gè)月(可延長(zhǎng))，美國(guó)《國(guó)防生產(chǎn)法》規(guī)定的合同執(zhí)行期長(zhǎng)達(dá)5年(可延長(zhǎng)5年)。

　　二、我國(guó)在新冠肺炎疫情動(dòng)員中的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

　　面對(duì)新冠肺炎疫情，我國(guó)在緊急情況下打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)，為他國(guó)應(yīng)對(duì)疫情提供了經(jīng)驗(yàn)。主要特點(diǎn)如下：一是行政組織高效。在2020年1月23日疫情發(fā)生后，到26日已有4個(gè)新型冠狀病毒檢測(cè)產(chǎn)品通過(guò)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局審批;雷神山和火神山醫(yī)院不到20天新建并投入使用。二是動(dòng)員能力強(qiáng)。全國(guó)各省市組織4.2萬(wàn)名醫(yī)護(hù)馳援武漢;收治病床從0.5萬(wàn)張?jiān)黾拥?.3萬(wàn)張;動(dòng)員超過(guò)3000家企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)口罩，口罩產(chǎn)能到了3月上旬已從每天0.2億只迅速擴(kuò)大到1.8億只。三是科研直接支撐一線抗疫需求。我國(guó)病毒全基因組測(cè)序、病毒電鏡圖繪制等工作得了世界衛(wèi)生組織(WHO)等國(guó)際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可;對(duì)現(xiàn)有藥物進(jìn)行的大規(guī)模、系統(tǒng)地篩選過(guò)程中發(fā)現(xiàn)磷酸氯喹、倫地西韋、法匹拉韋以及多種中藥可作為治療備選藥物;我國(guó)已有3款新冠肺炎疫苗獲批進(jìn)入臨床試驗(yàn)，其中陳薇院士團(tuán)隊(duì)的腺病毒載體疫苗是全球首款進(jìn)入Ⅱ期人體臨床試驗(yàn)的新冠病毒疫苗。

　　強(qiáng)制實(shí)施的法律在制定過(guò)程中考慮到相關(guān)方的利益，能夠充分反映民意，完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)、過(guò)分干預(yù)。目前我國(guó)行政動(dòng)員過(guò)程還存在一些問(wèn)題，需要制定完善相關(guān)法規(guī)。一是規(guī)則不透明，動(dòng)員過(guò)程中對(duì)企業(yè)資質(zhì)、產(chǎn)品分配等沒(méi)有明確規(guī)定，大量緊缺資源流向國(guó)有企業(yè)可能影響疫情過(guò)后民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額。二是監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏立法機(jī)構(gòu)參與、過(guò)程留痕和公眾參與的多方監(jiān)督機(jī)制。例如，對(duì)強(qiáng)制實(shí)施的決策過(guò)程留檔并對(duì)公眾公開(kāi)。三是沒(méi)有形成明確預(yù)期，缺乏對(duì)不同情況下政府權(quán)限和對(duì)利益相關(guān)方補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。例如，對(duì)確定強(qiáng)制生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格和人員工資都沒(méi)有規(guī)定。制定完善強(qiáng)制實(shí)施法律的配套法規(guī)，可以在現(xiàn)有行政動(dòng)員的基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

　　三、對(duì)我國(guó)的啟示

　　目前，國(guó)際輿論環(huán)境對(duì)強(qiáng)制實(shí)施并不抵觸，各國(guó)依賴我國(guó)提供各類重要醫(yī)療物資，跨國(guó)企業(yè)因征用風(fēng)險(xiǎn)向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移的可能性極低。今明兩年(2020、2021)正是我國(guó)建立強(qiáng)制實(shí)施啟動(dòng)程序并制定配套法規(guī)的最佳時(shí)機(jī)。

　　一是建立依法啟動(dòng)程序。我國(guó)已經(jīng)制定了強(qiáng)制實(shí)施的相關(guān)法律，我國(guó)《憲法》《國(guó)家安全法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《物權(quán)法》《戒嚴(yán)法》《國(guó)防法》《專利法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》中都有征收、征用、強(qiáng)制許可等強(qiáng)制實(shí)施的法條。其中，在《專利法(2008年修正)》《專利實(shí)施強(qiáng)制許可辦法》(2012年)中對(duì)專利強(qiáng)制許可的提出、受理、給予等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)完全可以按照國(guó)際通行規(guī)則先宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”后援引相關(guān)的法律進(jìn)行動(dòng)員。目前，我國(guó)政府強(qiáng)制實(shí)施的法律規(guī)定分散在《國(guó)家安全法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《專利法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律中，但是這些法律都沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制實(shí)施的啟動(dòng)程序。我國(guó)需要在強(qiáng)制實(shí)施法律的制定完善中加入人民代表大會(huì)參與、監(jiān)督的規(guī)定。

　　二是制定強(qiáng)制實(shí)施的配套法規(guī)。我國(guó)至今還沒(méi)有一例依法實(shí)施強(qiáng)制實(shí)施的案例，甚至沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)強(qiáng)制實(shí)施程序，根本原因是我國(guó)現(xiàn)有的強(qiáng)制實(shí)施法律缺乏配套法規(guī)。因此，我國(guó)需要為實(shí)施強(qiáng)制實(shí)施確定實(shí)施主體、組織機(jī)制、實(shí)施期限、利益分配、監(jiān)督等具體規(guī)定。

　　三是在生物安全、網(wǎng)絡(luò)安全等關(guān)系國(guó)家利益、易于擴(kuò)散、需要快速反應(yīng)的重點(diǎn)領(lǐng)域制定強(qiáng)制實(shí)施行動(dòng)預(yù)案。特別是，對(duì)于SARS、新冠肺炎等公共衛(wèi)生災(zāi)難需要建立應(yīng)急研發(fā)生產(chǎn)預(yù)案，只有研發(fā)生產(chǎn)出特效藥和疫苗才能徹底平抑病毒傳染風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于炭疽病毒、艾滋病、白血病等急性傳染或廣泛需要的外國(guó)專利藥物可以通過(guò)強(qiáng)制實(shí)施保障供應(yīng)?？赏ㄟ^(guò)仿制藥物對(duì)發(fā)展中國(guó)家援助、從低價(jià)藥品供應(yīng)國(guó)平行進(jìn)口兩種市場(chǎng)化措施作為談判籌碼與藥品專利所有者進(jìn)行價(jià)格談判;如果不能通過(guò)談判獲得滿意價(jià)格可以援引TRIPS協(xié)議強(qiáng)制授權(quán)專利給國(guó)內(nèi)制藥企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，并按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償藥品專利所有者(一般為藥品凈銷售利潤(rùn)的6%)。

　　【基金項(xiàng)目】

　　國(guó)家科技部科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(xiàng)“國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心能力建設(shè)和布局研究”(ZLY201934)。